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Le compte rendu de la Rencontre de la DIV, le 1er décembre

9 décembre 2006

Extrait du site de la DIV, le 09.12.06 : Villes, prospective et cohésion sociale

Villes, prospective et cohésion sociale

Rencontre du 1er décembre 2006

Adil JAZOULI, Responsable de la prospective, DIV :

Cette rencontre s’inscrit dans un processus de travail engagé au sein de la DIV pour mettre en place un système de veille prospective, en partenariat avec le groupe Futuribles. La politique de la ville menée en France depuis vingt-cinq ans est principalement curative, et s’inscrit dans une logique de réparation sociale et urbaine, ce qui donne toujours l’impression d’avoir un train de retard ; certes nécessaire, la politique de la ville requiert que soit menée une réflexion sur ses enjeux, ses méthodes, ses moyens et ses territoires. Des territoires prioritaires ont été définis, avec quelques variations suivant les gouvernements, mais ils restent plus ou moins toujours les mêmes.

Cette rencontre permettra aussi de bénéficier d’éclairages sur les expériences de certains de nos voisins européens, confrontés aux mêmes défis et qui ont développé des pratiques administratives, associatives et professionnelles différentes des nôtres. Leur témoignage sera donc particulièrement instructif. La présente rencontre ne marque pas l’achèvement d’un processus mais plutôt, au contraire, son point de départ, en particulier pour ce qui est du développement d’un réseau autour des travaux de veille prospective de la DIV. Un blog a déjà été créé afin de favoriser les échanges d’expériences et de pratiques autour de cette thématique. Force est de constater qu’il est encore relativement peu actif ; l’outil existe cependant et il sera certainement utile de le développer.

La mise en oeuvre de la veille prospective au sein de la DIV est assortie d’objectifs de résultat, afin d’identifier les tendances lourdes qui sont à l’oeuvre. Il ne s’agira jamais de prévoir des événements tels que les émeutes urbaines : tel n’est pas l’objet de la prospective. Il s’agit plutôt de détecter des signaux faibles et des tendances lourdes, afin d’éclairer la décision du politique, par une connaissance plus fine du terrain, grâce à un réseau de partenaires, d’observateurs et d’acteurs.

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Trois extraits

Sylvie ESPARRE :

Sur la période 2000-2006, le programme européen Urban, en faveur des zones urbaines, bénéficiait d’une dotation financière importante. Un outil de suivi, le portail européen de développement urbain (Urbact), permet de se tenir informé de toutes les actions de politique urbaine mises en oeuvre en Europe. Cet outil n’existera plus à partir de 2007 : il disparaît au bénéfice d’un volet urbain dans le cadre du programme de cohésion.

Je partage l’analyse de Madame Bord quant à la nécessité d’une territorialisation des politiques sectorielles. Une telle approche reste cependant complexe pour nombre d’administrations. Nous essayons de territorialiser la politique des ZEP (Zones d’Education prioritaire) dans le cadre du ministère de l’Education nationale et nous essayons de progresser dans d’autres domaines, par exemple les transports et le développement économique. En matière d’évaluation, les pays européens avaient pris du retard. Nous commençons à le rattraper un peu et je considère que nous avons plus progressé dans ce domaine qu’en matière de prospective. Les programmes européens ont été fortement évalués, en vue de légitimer l’octroi d’une part de la réserve spéciale de performances. La Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires a mené des actions d’évaluation des contrats d’agglomération et des contrats de pays, par exemple. Toutes les évaluations (réalisées par l’Etat ou les collectivités locales) sont accessibles sur Internet, selon deux clés de recherche : la région ou la thématique.

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Une politique de la ville volontariste

Historiquement la politique de la ville est constituée d’un ensemble de procédures, de financements et d’actions, à bien des égards novateurs, portés par un État central soucieux à la fois de cohésion nationale, de décentralisation, de mixité sociale et urbaine. Depuis les années soixante-dix, de multiples plans ou programmes de relance - parfois appelés « plans Marshall pour les banlieues » - ont cherché à mobiliser des moyens supplémentaires au service des quartiers sensibles et de leurs habitants, avec un volontarisme affiché des deux côtés du spectre politique, à l’échelle des quartiers eux-mêmes comme au plus haut niveau de l’État.

Depuis une trentaine d’années que s’est développée et institutionnalisée cette politique spécifique en direction de ces quartiers, c’est tout un ensemble d’interventions en « re » qui s’est étendu. Avec les diverses mesures de la politique de la ville, les objectifs précis ou les visées générales ont, selon les époques et selon les expressions en vogue, consisté en réhabilitation, restructuration, revivification, revitalisation, requalification, régénération, renouvellement et rénovation. Le ciblage de ces interventions sur des territoires et non pas, explicitement, sur des populations, fonctionne comme une sorte d’accordéon.

La géographie prioritaire des interventions menées au nom de la politique de la ville s’étend et se restreint, se dilate et se resserre, en fonction des programmes et des affichages. On peut repérer une séquence d’action publique consistant d’abord à cibler certains quartiers présentant des difficultés, puis à étendre ce ciblage à d’autres quartiers. S’ensuit un certain écrémage (ce ne sont pas les plus en difficulté de ces quartiers en difficulté qui bénéficient le plus des interventions prioritaires), lui-même suivi d’un recentrage (pour s’occuper des quartiers réellement les plus en difficulté) et donc à un nouveau ciblage.

Cette séquence - ciblage, écrémage, recentrage, nouveau ciblage - peut se repérer sur les quinze dernières années notamment dans le souci de concentrer les moyens dérogatoires d’intervention dans les zones franches urbaines (ZFU), définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones de redynamisation urbaine (ZRU), elles-mêmes définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones urbaines sensibles (ZUS). De manière récurrente, face à cette stratification géographique, il a fallu définir de nouvelles priorités par rapport aux priorités précédemment définies. Cela n’est d’ailleurs pas propre à la politique de la ville, mais également aux politiques sectorielles comme celle de l’Éducation nationale, voyant s’étendre les Zones d’éducation prioritaires (ZEP) et contrainte cependant à redéfinir de nouvelles priorités, ou bien encore à la lutte contre la délinquance quand, début 2004, le gouvernement a établi une liste d’une vingtaine de sites, villes ou quartiers devant faire l’objet d’actions prioritaires en matière de lutte contre l’insécurité. On pourrait également citer les 163 quartiers jugés, parmi les 750 quartiers classés en ZUS, « archi-prioritaires » en 2003 pour bénéficier des nouvelles interventions au titre de la rénovation urbaine.

Les évaluations de la politique de la ville sont souvent mitigées, parfois très sévères. On trouve des bilans très critiques, à l’instar de celui de la Cour des comptes1, des conclusions d’expertises en demi-teinte, ou bien des analyses qui mettent certes en lumière l’incapacité de la politique de la ville à atteindre les objectifs fixés par les gouvernements successifs mais aussi sa capacité à permettre l’émergence de nouvelles modalités d’action.

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Les quartiers sensibles : des désignations et délimitations relativement variables

Les quartiers sensibles sont les territoires repérés comme concentrant les problèmes liés aux évolutions sociales et urbaines contemporaines. La gamme sémantique est large, tout comme d’ailleurs la diversité de leurs caractéristiques. Sous un même vocable sont désormais mêlés des espaces de quelques milliers d’habitants à des périmètres pouvant en rassembler près de 50 000. Sous ce même vocable sont enchevêtrées les représentations de grands ensembles dont certains dépeignent la dégradation, l’indignité voire la dangerosité, quand d’autres y voient un fleuron du patrimoine architectural français des Trente Glorieuses et rappellent l’émerveillement des ménages qui y emménageaient au sortir des bidonvilles. Berceau d’une société nouvelle ou bien terreau du terrorisme islamiste : le trait est forcé, mais c’est sur un axe délimité par ces deux extrêmes que viennent se positionner toutes les appréciations.

Décrits fréquemment comme des « ghettos » ou des « zones de non droit », ils sont souvent décriés et renvoyés à leur spécificité. Relativiser la pertinence de ces désignations ne doit néanmoins pas masquer les dynamiques de ghettoïsation et les particularités des régulations sociales qui les affectent et les distinguent.

Ces quartiers sensibles sont des espaces urbains qui, depuis le milieu des années soixante-dix, ont été ciblés par un ensemble de dispositions publiques rassemblées, à partir du milieu des années quatre-vingts, dans l’expression « politique de la ville » (au singulier ou au pluriel). Celle-ci, assez paradoxalement, ne concerne ni toutes les villes (car toutes ne contiennent pas de « quartiers sensibles ») ni toute la ville (car, précisément, elle se concentre sur ces quartiers). Si, au titre de cette politique, un zonage particulier et sophistiqué démarque les zones urbaines sensibles (ZUS), il est certain que la notion de quartiers sensibles peut s’appliquer à d’autres segments de ville.

Certains quartiers, qui ne sont pas délimités par cette politique de la ville, présentent des caractéristiques similaires en termes de chômage, de concentration de populations immigrées ou encore d’habitat dégradé. La géographie et la géométrie des quartiers sensibles sont en réalité relativement évolutives. Sporadiquement, en raison d’évènements plus ou moins graves (incendies de voitures, émeutes...), certains espaces urbains peuvent se voir baptiser quartiers sensibles. D’autres territoires, pourtant intégrés depuis des années aux zonages de la politique de la ville, peuvent n’être absolument pas perçus par leurs habitants ni pas leurs élus comme relevant de l’image stéréotypée des quartiers en difficulté. En fait, si cette géographie prioritaire de la politique de la ville est, au moins administrativement, bien balisée, elle ne recouvre pas l’ensemble des problèmes urbains pas plus qu’elle n’enveloppe tous les problèmes de ségrégation, de discrimination et d’inégalité.

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Calendrier des Rencontres de la DIV

Renseignements & inscriptions auprès de Ptolémée

Tel : 01 47 70 45 80 - Fax : 01 47 70 46 10. Délégation interministérielle à la ville, Centre de ressources , 194 avenue du Président Wilson, 93217 Saint-Denis La Plaine, Téléphone : 01 49 17 46 46.

Base de données en ligne

NB : à la fin du compte rendu : une bibliographie des ouvrages ou articles de référence sur la prospective territoriale

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