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La circulaire ZEP du 11 septembre 2003, ANALYSE du CA de l’OZP (septembre 2003)

2003

Circulaire ZEP du 1er septembre 2003

Éducation prioritaire : des objectifs et des méthodes pour lutter contre la fracture scolaire et élaborer les contrats de réussite scolaire

BOEN du 11.09.03

Analyse du conseil d’administration de l’OZP

24.09.03

CONTEXTE HISTORIQUE

Une circulaire d’ajustement

Dans l’histoire de l’éducation prioritaire en France, on ne trouve, en vingt-deux ans, que peu de textes officiels : sur le plan législatif, une mention dans une annexe de loi ; sur le plan réglementaire, une douzaine de circulaires dont deux restent importantes (celles du 28.12.81 et du 01.02.90), les autres apportant des compléments (telle celle du 07.12.92) ou, comme cette dernière, des ajustements (il faut aussi rappeler les circulaires interministérielles replaçant les ZEP dans un ensemble plus vaste).

Ici, nous ne nous trouvons pas devant une nouvelle conception des missions de l’Éducation nationale comme en 1981 ou, comme en 1990, devant la création d’un nouveau dispositif. Cette circulaire continue le travail entrepris il y a vingt-deux ans, dans des formes, mutatis mutandis, fixées il y a treize ans.

Une circulaire attendue

Jusqu’à aujourd’hui, les alternances politiques avaient provoqué des attitudes contrastées à propos des ZEP entre droite et gauche : silence à droite, relances à gauche. Il faudrait nuancer car des ministres de gauche (Chevènement et Lang dans sa seconde période rue de Grenelle) ont repris l’attitude de retrait qu’avaient eu, à ce sujet, Monory et Bayrou.

Cependant, à ce jour, aucun ministre de droite n’avait clairement annoncé son appui à la politique prioritaire et n’avait pris la peine de s’exprimer sur son fonctionnement. Certes, cette nouvelle circulaire n’est pas signée par le ministre lui-même, elle n’a pas, on le verra, beaucoup de souffle politique, mais elle constitue une nouveauté qu’il faut souligner.

CONTENU

Titre

" Des objectifs et des méthodes pour lutter contre la fracture scolaire et élaborer les contrats de réussite scolaire ". Les termes de " lutte contre la fracture scolaire " apparaissent pour la première fois au BOEN. Cela laisse penser que le corps du texte apportera une définition de l’endroit où passe la frontière de cette fracture en délimitant ce qui est " dedans " et ce qui est " dehors " , et précisera les objectifs et méthodes permettant de réduire celle-ci, voire même de supprimer cette frontière grâce à l’énoncé d’objectifs et de méthodes. On verra que le texte ne répond pas complètement à cette attente.

L’autre partie du titre, l’élaboration des contrats de réussite scolaire, annonce, comme on s’y attendait, des indications pour le suivi de ces contrats arrivés à échéance. Les observateurs avaient imaginé, en janvier 2003 (cf. la revue de presse de l’OZP sur son site), à partir de ses déclarations, que le ministre limiterait la circulaire à cette seule seconde partie.

Une nouveauté à souligner : il s’agit désormais de contrat de réussite " scolaire ". Cet adjectif, qu’on retrouve dans le texte à plusieurs reprises mais curieusement pas de façon systématique, est significatif de la " scolarisation " voulue : on verra que l’orientation générale donnée à la circulaire veut centrer les efforts de tous sur la réussite scolaire des élèves.

On notera enfin que le texte s’adresse à tous, ce qui n’est pas habituel : recteurs, IA, IPR, mais aussi IEN, chefs d’établissements et... " enseignantes et enseignants " ! La totalité de la hiérarchie et la parité aux BO via les ZEP !

Introduction

La formule " ça va sans dire, mais ça mieux en le disant " pourrait résumer le début de la circulaire. Tel un bon élève qui a écouté les acteurs de ZEP et les chercheurs en sciences de l’éducation, le rédacteur rappelle la pleine appartenance des élèves de ZEP et REP à l’ensemble des élèves de l’Education nationale. Il n’y a aucun ironie dans ce constat : il est important et nécessaire que la circulaire débute ainsi.

La suite relève du même esprit : validation du dispositif actuel (le contenu des circulaires de 1997 à 2000 est réaffirmé), maintien de la mécanique de contrats et lancement d’une deuxième vague de contrats. L’action du ministère et les déclarations du ministre nous l’avaient déjà annoncé, mais désormais c’est écrit au BO.

On notera l’insistance mise à orienter les contrats de réussite vers l’amélioration des résultats scolaires (sous-entendu : les actions scolaires périphériques n’en sont pas l’objet premier) : on y reviendra plus loin.

On notera également le souhait de " retrouver l’esprit de projet qui prévalait à l’origine des ZEP ". Ce langage, abandonné depuis 1993 rue de Grenelle, est complété par la mention d’un " projet de réseau " qui constitue " le cadre essentiel de définition de nouveaux axes de progrès ". Le contrat de réussite devient alors un élément de ce projet pour cerner " l’organisation pédagogique appropriée ". Les " projets de zone " de 1981 et 1990 ne sont pas remis en selle, mais ils semblent se retrouver dans ces projets de réseau, les contrats se limitant à ce qui peut être quantifié et contractualisé.

Cette introduction aborde aussi la question des moyens supplémentaires qui " ont avant tout vocation à soutenir des projets... ". Leur utilisation " pédagogique " est soulignée (on ne dit pas quelles dérives dans ce domaine sont à éviter). Les territoires qui doivent en bénéficier sont " les plus défavorisés " et " les établissements les plus en difficulté ". On ajoute que ceux qui réussissent doivent être accompagnés (par ces moyens) et être valorisés.

La méthode employée pour la rédaction de la circulaire est indiquée : une large concertation. En effet, pendant le printemps 2003, sous la responsabilité du cabinet du ministre, un texte a été élaboré à la DESCO B5 puis discuté avec les responsables académiques de l’éducation prioritaire et, après modifications et enrichissements, envoyé pour avis aux représentants du personnel. Cette démarche a allongé le processus mais elle donne plus de prise sur la réalité au texte aujourd’hui publié.

Enfin, l’introduction cite, mais sans aller plus loin, une question redoutable pour les coordonnateurs et responsables de ZEP et REP : l’articulation entre " contrat de réussite scolaire " et projets d’écoles ou d’établissements.

Chapitre 1 : orientations et objectifs des CRS
Ce chapitre énonce cinq objectifs, réaffirmant des orientations déjà fixées au cours des vingt dernières années et permettant que les contrats de réussite scolaire (CRS ! ) soient clairement définis. On sait, en effet, qu’une partie des contrats de réussite établis après la relance de 1998 ont été particulièrement obscurs. On veut donc clarifier les choses pour la nouvelle vague de ces contrats " scolaires ".

D’abord, centrer sur la classe... le texte est clair. Il ne rappelle pas les dérives scolaro-centristes que l’on a vues en 1990 puis en 1999 à ce sujet. Autant il est nécessaire d’écrire ces lignes, autant il aurait été utile de rappeler les abus constatés parfois dans l’autre sens (le texte, il est vrai, y fait allusion plus loin).

Deuxième objectif, assurer la maîtrise de la langue : partie intéressante où l’on voit que les sciences de l’éducation servent parfois, heureusement, à la rédaction de circulaires. L’utilité de la scolarisation à deux ans est soulignée : on aimerait que les IA lisent ces lignes tant l’évolution des effectifs des enfants de deux ans en ZEP est inverse (nous entendons, bien sûr, une scolarité dans de bonnes conditions). Ce deuxième objectif se décline avec les démarches pédagogiques différenciées, les aides spécifiques... On apprécie que les réseaux d’aide, les classes d’initiation et les cours de rattrapage intégrés soient cités sans que l’AIS le soit : les rédacteurs ont évité cet écueil. Les élèves de ZEP doivent en effet avoir à leur disposition des dispositifs sans pour autant être considérés comme handicapés, malades ou inadaptés.

Toujours dans le deuxième objectif, il est indiqué que le cycle 2 et particulièrement les CP doivent être l’objet d’attentions. On trouvera dommage qu’on n’en soit pas resté au " cycle 2 " puisque le CP s’y trouve et que la focalisation sur une seule classe est, on le sait, absurde. Mais la circulaire est publiée sous la responsabilité d’un ministère qui n’a pas repris à son compte les cycles de l’école primaire.

L’évaluation des élèves est également abordée ici.

Troisième objectif, la continuité des apprentissages à travers les structures : CM2 - 6ème puis 3ème - lycées. L’expérience semble avoir inspiré ces lignes. Cependant, il est question de " dispositifs en alternance " pour les collégiens qui pourraient préfigurer la fin du collège unique. Ne faisons pas de procès d’intention, mais il ne faudrait pas que les ZEP et REP deviennent, des terrains expérimentaux pour un collège à plusieurs vitesses. Les bonnes paroles du début sur l’unité de l’Education nationale seraient-elles ici oubliées ? Nous n’irons pas jusque-là : restons-en à la lettre de cette circulaire et acceptons l’augure que soient offertes " les conditions d’une orientation positive pour les élèves de collège volontaires ou en recherche de projet ".

Un mot sur les lycées complète ce troisième objectif.

Le quatrième aborde la question des relations avec les familles. On appréciera que le texte évite les épanchements larmoyants ou les exigences de " responsabilisation " entendus rue de Grenelle naguère.

Le cinquième et dernier objectif concerne la stabilité des équipes et la formation. Ce qui est dit ne peut qu’être approuvé. En revanche, il y aura certainement des contestations sur ce qui n’est pas dit, à savoir la mise en œuvre des intentions affichées et les moyens afférents nécessaires.

Chapitre 2 : l’évaluation
Quelques lignes seulement pour rappeler la nécessité de l’évaluation et un renvoi à l’annexe.

Chapitre 3 : le pilotage
On sait l’importance du pilotage et la multiplication des défaillances dans ce domaine au cours des trois dernières années. La circulaire aborde donc ce sujet résolument.

La qualité et l’implication des personnes, en premier lieu du correspondant académique, est d’abord soulignée. Puissent la totalité des recteurs prendre au sérieux ces lignes !

Le groupe de pilotage académique est décrit et ses fonctions précisées. Les IPR sont, à nouveau (depuis 1992 !), sollicités. Les REP voient leur responsable (" ou leurs coresponsables ") désignés par le recteur sur proposition des IA. Puissent les IA lire, eux aussi, les premières lignes de ce chapitre sur la qualité et l’implication des personnes ! Des lettres de mission seront établies. Voilà une mesure qui complète heureusement celle des lettres de mission des coordonnateurs, procédure déjà appliquée presque partout.

La fonction de coordonnateur est rappelée, sans nouveautés, ainsi que l’instance de pilotage des REP.

Le lien entre REP et PEL : sans que ce soit dit clairement, il semble que l’objectif de réussite scolaire soit dévolu au REP et celui d’épanouissement au PEL, ceux-ci ayant des enfants et ceux-là des élèves. Il n’était logiquement pas possible d’aller plus loin.

La politique de la Ville devait être évoquée et son lien avec le dispositif prioritaire : on devra " travailler en relation étroite et cohérente ". Rien de nouveau, mais il était nécessaire de le redire ici.

Les CAREP, le site ZEP du CNDP sur Internet, le Centre Alain Savary de l’INRP sont cités, ce qui, d’une certaine manière, valide leur existence aux yeux de ce ministère. Le futur Observatoire international (il était européen jusqu’alors) sur les politiques éducatives et scolaires de discrimination positive est également mentionné. Comme on craignait qu’il ne disparaisse avant d’avoir vraiment vécu, c’est une bonne nouvelle.

En conclusion, on reparle de la " fracture scolaire " : on n’a pas vraiment eu d’indications directes à ce propos mais, déjà, si tous les éléments de cette circulaire étaient véritablement mis en œuvre, cette fracture indéfinie serait-elle sans doute un peu résorbée.

L’annexe

Cette annexe concerne les indicateurs ICoTEP : la circulaire fait l’économie du dialogue nécessaire entre la Direction de la Programmation et du Développement (DPD) du ministère et le terrain. Il est vrai que ICoTEP donne des indications et demande au terrain de créer ses propres outils. Mais, en pratique, c’est tout un dialogue qu’il faudrait instaurer entre les équipes de pilotage et les statisticiens. La question des catégories socio-professionnelles, celle des cohortes, celle des origines de la réussite scolaire..., questions particulièrement délicates, engendrent vite des conclusions erronées.

ICoTEP reste un outil remarquable. Encore faut-il bien l’utiliser. Il y a nécessité de formations et de dialogue.

OPINION GLOBALE DE L’OZP

En regard des positions actuelles de l’OZP,
cette circulaire a le mérite de s’inscrire dans une continuité de politique d’éducation prioritaire. Elle n’en assure pas pour autant une volonté gouvernementale de prendre des mesures concrètes claires pour lutter contre la fracture sociale, comme il est dit au début.

Prenons au premier degré l’engagement annoncé pour l’éducation prioritaire.

Cet engagement se fait sur des bases que nous approuvons : les élèves de ZEP sont, de fait, quelles que soient les représentations, comme les autres, et les établissements et écoles de ZEP sont bien inscrits dans l’Éducation nationale. La coupure entre les ZEP et le reste du territoire que craignaient beaucoup d’enseignants en 1981 lors de l’instauration des ZEP, non seulement n’a pas eu lieu, mais le dispositif a probablement permis que les écarts entre zones ne s’agrandissent pas. De ce constat, le ministre actuel prend acte, comme le Conseil d’État, de son côté, l’avait analysé en 1995. La nécessité d’établir une différence entre les territoires pour avancer vers l’égalité scolaire est donc reconnue par l’ensemble de la classe politique (parlementaire).

Les modalités indiquées, pour le pilotage notamment, recueillent également l’approbation de l’OZP. Toute la réussite, ou tout l’échec, de la mise en œuvre de la circulaire dépendra de la volonté et de la capacité des recteurs et des IA à choisir des personnes impliquées et compétentes pour assurer les différents niveaux de responsabilités du dispositif. On sait que cela est possible puisque, déjà, des recteurs et des IA ont agi dans ce sens. Mais le feront-ils tous ? Espérons-le. L’enjeu est si important pour des générations d’élèves !

Il n’en reste pas moins que des questions importantes restent sans réponses ici : elles ne sont même pas abordées.

Tout d’abord la carte scolaire des ZEP et REP n’est pas remise en question. Or, on sait que l’extension absurde de ces dernières années a non seulement mis en zone prioritaire un ensemble d’écoles et d’établissements qui n’ont rien à y faire et qui mesurent aujourd’hui les effets pervers de ce classement sans voir venir les avantages espérés, mais encore que les zones les plus en difficulté, celles où une intervention massive est nécessaire pour renverser l’enchaînement négatif auquel on assiste, sont " noyées " dans un ensemble disparate et disparaissent des préoccupations des responsables départementaux et académiques. Cette situation qui perdure grève l’ensemble du dispositif.

Par ailleurs, la clarification entre les différents dispositifs internes et externes à l’Education nationale, même si elle est souhaitée par ce texte, reste à faire. L’empilement est patent : ce texte permettra-t-il une simplification ? On peut en douter et l’ajout d’un " projet de réseau " coiffant le contrat de réussite scolaire et les projets d’écoles et d’établissements, en lien avec le PEL et le projet de quartier (politique de la Ville), ne va pas dans ce sens. Rien dans cette circulaire ne permet de clarifier l’articulation avec la politique de la Ville.

Enfin, reste la question des moyens, qu’on abordera ci-dessous.

En conclusion, l’OZP a des exigences d’une autre dimension pour les ZEP et les REP. Cette circulaire présente l’intérêt de conforter des acquis institutionnels et de clarifier la position du ministère actuel. L’OZP en prend acte. Mais les enjeux de l’éducation prioritaire auraient mérité une circulaire d’un souffle politique beaucoup plus ample. La concertation générale sur l’école qui a été annoncée sera peut-être l’occasion de resituer l’éducation prioritaire dans l’ensemble de la société. Cette circulaire apparaîtrait alors comme un texte d’attente, une avancée vers une redéfinition plus globale et plus positive. Nous verrons.

Les moyens

L’absence complète d’indications sur les moyens sera probablement l’élément mis en avant par les organisations syndicales à propos de ce texte. On les comprendra tant cet oubli est étrange et pourvoyeur d’inquiétudes dont les acteurs de ZEP et de REP n’ont pas besoin en ce moment.

Dans ces conditions, il est difficile de marquer notre accord avec les phrases de l’introduction relatives à cette question, alors même qu’elles sont en accord, dans leur sens général, avec les positions de l’association : les moyens sont une conséquence de projets de réussite scolaire établis par la ZEP ou le REP et non l’inverse.

Nous maintenons, bien entendu cette position mais, reprise dans un texte où il n’est rien dit d’autre à ce sujet, elle apparaît comme un principe permettant d’évacuer toute revendication !

Aussi, l’OZP rappelle :
. que les ZEP et les REP ne se définissent pas par des moyens donnés a priori mais par un projet local adapté interdegrés et partenarial de réussite scolaire,
. que l’Education nationale se doit d’attribuer les moyens nécessaires aux équipes de ZEP et REP pour mettre en œuvre leur projet dès lors que celui-ci a été reconnu valable (d’où l’utilité des contrats de réussite qui engagent les deux côtés et assurent une continuité temporelle),
. que les moyens ne concernent pas seulement les moyens financiers alloués pour réaliser des projets mais aussi des aménagements dans la formation continue et dans le temps de service des enseignants (et assimilés),
.q ue les moyens accordés à chaque ZEP ou REP peuvent être massifs si le nombre de ces derniers est strictement limité, comme le propose depuis plusieurs années l’OZP : là où l’Education nationale de façon manifeste et continue ne parvient pas à assurer l’essentiel de ses missions, Peu de territoires, heureusement, sont dans ce cas.
. que l’ensemble du fonctionnement de l’Education nationale doit être régi, comme le Conseil d’État l’a admis en 1995, selon le principe de variabilité en fonction des richesses locales : la totalité des écoles, des collèges et des lycées de France doit voir ses moyens délivrés par l’État en tenant compte du milieu, selon des critères transparents. Les ZEP et les REP sont des territoires où ce principe de variabilité est poussé au maximum, pour un temps donné, pour mettre en œuvre des projets clairs.
. que, dans la mesure où toute école, tout collège et tout lycée a son propre projet lui permettant de s’adapter au milieu dans lequel il se trouve, de même les projets de ZEP ou de REP (et les contrats de réussite qui en découlent) sont des projets en cohérence avec un territoire donné.

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