Marc Bablet : Le rapport de la cour de comptes sur l’éducation prioritaire (2)

Education prioritaire : le rapport de la cour des comptes (2)

On discute dans ce billet, un peu long, les analyses établies par la cour des comptes pour ce rapport. On reconnaît le mérite d’un rapport approfondi. Il donne l’occasion de mettre en débat certaines observations et interprétations de données qui apportent une vision parfois incomplète ou discutable de la réalité.

On peut discuter l’analyse qui concerne les résultats de la politique d’éducation prioritaire : « Trois études font référence : la première en 2004 a porté sur les résultats des zones d’éducation prioritaire, la deuxième en 2013 sur les effets des réseaux ambition réussite, la troisième en 2017 sur les réseaux ECLAIR à partir de l’exploitation des panels mis en place par la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) ».

On peut adhérer sans réserve à l’analyse conduite par Alexia Stéfanou à propos des RAR devenus ECLAIR (Education et formations n°95 décembre 2017). Elle utilise les panels d’élèves suivis par la DEPP qui lui permettent de contrôler le profil social des élèves. Elle peut ainsi montrer qu’à profil égal il n’y a pas de différence entre EP et hors EP. Cela permet de dire que l’EP atténue au moins l’écart dû à la concentration d’élèves en difficulté, à l’absence d’hétérogénéité dans ces établissements. En outre, elle contrôle également que les élèves évalués sont bien des élèves qui ont fait toute leur scolarité en collège dans le même collège. Les autres études ne disent rien de l’évolution sociale des quartiers des écoles et collèges et donc de l’évolution possible de la population accueillie alors que l’on sait que les inégalités s’accroissent notablement depuis la crise de 2008, amenant, dans les quartiers prioritaires où sont implantés les RAR devenus ECLAIR et pour la plupart REP+, des populations plus mobiles et plus en difficulté sociale et économique. Aussi rigoureuses soient les méthodes économétriques, l’absence de ces données fragilise souvent leur raisonnement. D’ailleurs la cour le reconnaît page 40 en indiquant qu’il est difficile de prendre en compte le passé scolaire des élèves et l’environnement social notamment au niveau des écoles où ces informations sont lacunaires.

On peut aussi discuter le fait que la cour utilise, comme le fait aussi la DGESCO dans son tableau de bord, faute de mieux, les résultats au brevet des collèges et notamment les pourcentages de réussite qui incluent le contrôle continu dont on sait qu’il est plus ou moins favorable aux élèves selon les établissements. Toutefois, elle le fait avec une modération qu’il convient de saluer et qu’il serait souhaitable de voir partager par le plus grand nombre (page 38). Dans le passage où les conclusions de cette étude sont présentées (page 41), il est rappelé qu’il ne saurait s’agir d’une évaluation de la refondation. Le brevet 2016 ne peut servir à évaluer une politique qui se met en place à la rentrée 2015 et comme cette politique connaît un coup d’arrêt dès la rentrée 2017, avec des changements d’orientation significatifs, on peut craindre qu’il ne soit désormais pas possible de l’évaluer. Ainsi vont les politiques éducatives qui dépendent de l’ego de dirigeants qui ne résistent pas à l’idée de laisser une trace de leur provisoire passage à la tête d’un ministère et qui ne parviennent pas à penser que leurs prédécesseurs ont pu réaliser de belles perspectives.

Outre ces réserves relatives à la méthodologie employée par certaines études, on peut se demander plus généralement quel est l’intérêt d’études dont l’objet est de dire d’un dispositif éducatif, quel qu’il soit, simplement s’il est bon ou non. Cela présuppose en effet qu’un dispositif est bon (ou pas bon) en lui-même, indépendamment des modalités et des contextes de sa mise en œuvre. Il nous semble beaucoup plus utile de disposer d’études qui précisent à quelles conditions et selon quelles mises en œuvre et pratiques professionnelles un dispositif produit des effets positifs par rapport à son objet. En effet quand on observe les résultats des réseaux d’éducation prioritaire, comme lorsque l’on observe les résultats des écoles, collèges ou lycées, on observe une grande diversité de valeurs ajoutées qui permettent de mettre en évidence des écoles ou établissements ou, en ce qui nous concerne des réseaux, qui obtiennent des résultats intéressants. C’est en observant ces réseaux que l’on peut trouver des modalités de travail, des pratiques professionnelles pertinentes et efficaces qui peuvent être partagées. On ne peut, toutefois, pas croire qu’il soit simple de les transférer à d’autres réseaux car les processus d’appropriation professionnelle des acteurs sont nécessairement lents et complexes.

C’est un point qui mériterait d’être mentionné par tous les rapports sur la question éducative : le temps des politiques porteurs des réformes ou des intentions de réforme n’est jamais le temps éducatif. Ne doit on pas souhaiter que les politiques aient davantage la sagesse de prendre en compte le temps nécessaire aux acteurs pour l’appropriation des processus du changement et de cesser de croire que c’est en leur mettant la pression qu’ils obtiendront des effets ? Or, alors que la refondation de l’éducation prioritaire a donné un cadre bien accepté par les acteurs et bien piloté nationalement, le nouveau gouvernement, pour des raisons purement politiques, au lieu de s’appuyer sur les acquis n’a de cesse de les discréditer pour faire advenir des procédures qu’il prétend plus efficaces mais qui sont surtout plus faciles à mettre en œuvre puisqu’elles ne portent que sur des moyens budgétaires et non sur un ensemble systémique cohérent qui donne une place décisive à la question de la qualité de l’enseignement, et donc au travail collectif et à la formation des personnels. En réduisant la question de l’éducation prioritaire à une territorialisation de l’éducation parmi d’autres, il contribue à remettre en question la notion de priorité. On en comprend les raisons politiques, la plupart des habitants de ces quartiers ne votent pas. On ne peut l’accepter au nom de la lutte pour l’égalité.

La mention du rapport du CNESCO de 2016 est intéressante. Rappelons que ce rapport a eu un effet médiatique défavorable à l’éducation prioritaire puisque, ce qui en a été à l’époque principalement retenu, ce sont les propos ambigus de la présidente du CNESCO, plutôt défavorable à l’éducation prioritaire (elle y était déjà défavorable en 2012), et non le rapport lui-même qui était nuancé et encore moins les 22 contributions des chercheurs qui ne sont pas dans une logique de jugement, qui sont de qualité et qui restent d’actualité. Rappelons le grand intérêt des conférences de consensus mises en œuvre par le CNESCO qui ont permis, ces dernières années, de produire des travaux de grande qualité. On comprend que le ministre n’en veuille plus car les propositions de ces travaux ne sont pas en conformité à ses propres orientations qui loin de s’appuyer sur des données scientifiques sont le plus souvent des propositions simplistes qui font plaisir aux marges les plus réactionnaires de l’opinion publique (celles qui rêvent d’une école d’antan dont on sait bien qu’elle n’a jamais existé). La cour fait une lecture un peu rapide des contributions des chercheurs à ce rapport qui l’amène à dire qu’il n’y a que deux textes consacrés à l’éducation prioritaire alors que plusieurs d’entre eux en traitent ou la mentionnent mais il est vrai que c’est dans une perspective pédagogique que la cour ne retient pas comme centrale dans l’explication des résultats obtenus. On ne peut que conseiller aux lecteurs intéressés de se reporter aux textes de Bautier, de Bongrand et Rochex et de Butlen qui sont particulièrement éclairants parce que fruits d’un véritable travail de réflexion intellectuelle mis en œuvre par des personnes qui ont, en outre, une expérience solide des terrains de l’éducation prioritaire.

Le rapport présente aussi une tripartition intéressante sur les logiques d’action de l’éducation prioritaire en distinguant : l’effet classe avec l’amélioration de l’encadrement, l’effet maître avec la gestion des ressources humaines et l’effet établissement avec la présence d’adultes non enseignants. Il est très dommage que ce qu’ils appellent l’effet maître soit réduit à la politique dite « RH » du ministère. Il est regrettable que la question du travail collectif et de la formation ne soit pas évoquée au nombre des éléments qui permettent l’amélioration de pratiques professionnelles efficaces alors que l’on sait l’importance des pratiques professionnelles dans l’effet maître. Cela tient au parti pris initial qui consiste à ne pas parler de pédagogie, de pratiques professionnelles enseignantes. Maintenant que l’inspection générale de l’éducation nationale est en train de disparaître en tant que telle dans le cadre de sa fusion avec l’IGAENR, on peut se demander comment seront commentées les pratiques professionnelles enseignantes et leurs effets. Il est vivement souhaitable que les collectifs professionnels dans les écoles et établissements s’en emparent avec l’appui des formateurs et conseillers pédagogiques. Prenons au mot le ministre en matière d’autonomie.

Le rapport a également une originalité qui est de s’appuyer sur un sondage auprès des personnels et auprès de parents d’élèves disponible sur le site de la cour. Autant on peut valider le sondage auprès des personnels, même si tout sondage est discutable car il construit autant l’opinion qu’il en rend compte, autant il nous semble illusoire de proposer des sondages en milieu populaire dès lors qu’ils ne donnent pas lieu à des entretiens approfondis qui permettraient de lever les ambiguïtés ou les implicites de toute formulation pour la plupart des parents qui, souvent d’origine étrangère, ne maîtrisent pas toujours la langue écrite propre à des sondages. Il reste que les données issues du sondage qui sont utilisées dans le rapport, montrent plutôt que les opinions sont relativement peu différentes entre EP et hors EP sauf sur certains points où l’on peut percevoir que les parents qui répondent au sondage ne sont pas n’importe lesquels des parents des quartiers concernés. Ce ne peuvent être que les parents les plus informés et lettrés qui répondent, ce qui constitue un biais non négligeable qui n’est pas suffisamment souligné.

On ne peut être en accord avec le passage concernant l’évitement (page 53) qui fait reposer les choix des familles pour le privé ou pour d’autres collèges publics par dérogation sur la labellisation en éducation prioritaire c’est-à-dire que, selon cette hypothèse, c’est le seul fait que l’établissement appartienne à l’éducation prioritaire qui déciderait les familles à faire un choix de changement d’établissement. C’est une idée tenace qui a été notamment portée par Pierre Merle et par Nathalie Mons que c’est parce que l’on dit que tel établissement est en éducation prioritaire qu’il est fui. Deux éléments s’opposent à cette idée : d’abord la plupart des parents de l’éducation prioritaire ne savent pas que l’établissement de leur enfant est en éducation prioritaire car ceux-ci ne le mettent pas en avant (sauf à l’occasion de certaines situations de conflits sur les moyens), ce que le sondage de la cour confirme, d’autre part, ce sont les compositions de population des établissements et non la labellisation qui préoccupent les parents comme cela apparaît bien dans le sondage qui montre en outre que le plus souvent l’évitement est souhaité pour des raisons pratiques.

Le fait que l’on ne parle de ce problème que pour les collèges et non pour les écoles est significatif. Il y a dans la société des points de vue tranchés sur le fait que le segment du collège qui correspond à l’adolescence est le moment de la scolarité le plus préoccupant qui appelle les plus grandes vigilances. Il reste que, à l’évidence, il vaudrait mieux une mixité sociale ordinaire plutôt que des concentrations homogènes défavorisées même si on peut douter par ailleurs que cela suffise en soi à garantir la réussite des élèves de milieux populaires. En outre quelle que soit la méthode que l’on prendra pour soutenir les écoles et établissements concernés par les situations sociales défavorisées (en attendant l’âge d’or de la mixité généralisée que l’on peut appeler de nos vœux et à laquelle il convient de travailler), le seul fait de soutenir un élève, une classe ou un établissement constitue de fait une désignation. Il ne suffirait sûrement pas de retirer un label pour faire mieux. Il y a là une sorte de conduite magique qui risque d’être exploitée par ceux qui ne veulent pas véritablement soutenir le principe d’une politique prioritaire. On peut, en effet, même craindre que le fait de retirer le label ait un effet d’invisibilité pour l’institution elle-même qui a déjà bien du mal à tenir véritablement une politique prioritaire dans la durée de manière sérieuse et durable.

Toute la partie consacrée à un enseignement plus efficace à partir de la page 55 est particulièrement intéressante mais on ne peut que regretter, comme on l’a déjà dit, que la question des pratiques professionnelles n’y soit pas traitée. Les seuls leviers analysés pour améliorer l’enseignement sont la réduction de la taille des classes et le renforcement de l’encadrement non enseignant.

Il est vrai que la réduction de la taille des classes est restée toujours modeste en éducation prioritaire depuis l’origine car c’est principalement une autre piste qui y a été choisie avec des investissements sur d’autres missions que l’enseignement ordinaire en classe : mise en place de davantage de réseaux d’aides dans le premier degré, de davantage de personnels de vie scolaire dans le second, création de la mission de coordonnateur en 1990 puis de professeur référent ( ou supplémentaire) en 2006, de préfet des études (ou coordonnateur par niveau) en 2010, de « plus de maîtres que de classes » en 2012 et de formateurs éducation prioritaire en 2014.

Il est très encourageant de voir que la cour n’est pas dupe du discours politique qui dit que le « plus de maîtres que de classes » est conservé et elle mentionne que le dispositif est en voie d’abandon même si les acteurs qu’elle a rencontré lui ont dit l’intérêt de la co intervention, des regards croisés sur les élèves, du renforcement de la cohésion de l’équipe. Elle évoque une évaluation du ministère dont nous n’avons pas encore connaissance. D’ailleurs une telle évaluation est elle vraiment possible du fait de l’abandon du dispositif très tôt en REP+ pour la mise en place des classes à 12. Il serait injuste de n’évaluer « plus de maîtres que de classe » uniquement en REP alors que la politique voulait précisément son déploiement prioritairement en REP+ en cohérence avec le temps libéré pour le travail collectif et la formation. Encore une fois ce n’est pas d’un dispositif isolé que l’on peut espérer des effets mais d’un ensemble qui soutient de manière cohérente l’ensemble de la pratique professionnelle enseignante.

En ce qui concerne la scolarisation des moins de trois ans, la cour montre bien que l’objectif prévu dans le cadre du CIEC de mars 2015 n’a pas été atteint. Elle signale une très grande hétérogénéité de réalisation. La cour soutient ce principe de scolarisation des moins de trois ans qui risque malheureusement de connaître à l’avenir une réduction de fait pour plusieurs raisons : difficulté pour les collectivités territoriales à disposer de locaux à la fois pour les classes à 12 et pour les moins de trois ans, augmentation très légère des trois ans attendue quand la loi rendra l’instruction obligatoire à cet âge, absence de portage politique de cette orientation au niveau national puisque le ministre préfère les crèches. Il a raison, ce n’est pas lui qui paye mais les collectivités territoriales. Quant à savoir quand les crèches verront le jour… D’autres ministres seront passés par là…Du fait de la baisse démographique il ne pourra en revanche pas être dit que c’est par manque de moyens en postes d’enseignants que l’on ne garde par le principe de l’accueil des moins de trois ans à l’école maternelle.

A l’occasion d’une analyse que l’on peut partager sur le fait que l’éducation prioritaire a, au cours du temps, vu le renforcement de l’encadrement non enseignant surtout dans le second degré (personnels de directions, CPE, infirmières, assistants d’éducation, personnels administratifs) la cour évoque très rapidement les relations avec la politique de la ville pour les dire faibles. C’est, me semble-t-il, faire peu de cas de l’action partagée dans le cadre du programme de réussite éducative. D’ailleurs la cour ne signale ni la convention interministérielle 2012-2015 puis 2016-2020 ( dont le ministre actuel ne connaît sans doute même par l’existence, tant on ne peut lui dire ce qui existait avant lui), ni l’instruction donnée pour l’élaboration des contrats de ville en 2014, ni la circulaire conjointe sur les PRE, ni le projet précurseur de renforcement de l’action éducative porté à Grigny. Si elle en avait fait un objet d’observation sur le terrain elle aurait pu percevoir que les choses sont particulièrement hétérogènes à cet égard mais que l’on ne peut pas dire que ces relations sont faibles partout. En outre le projet de Grigny a été une préfiguration de ce que devraient être les cités éducatives.

La cour à partir de la page 67 étudie les perspectives dites « RH » : la nomination des personnels et les mesures incitatives pour une meilleure attractivité, la formation et le remplacement (on a déjà dit le grand intérêt de cette approche nouvelle). S’agissant de l’affectation des enseignants, elle reprend des données connues sur l’attractivité des emplois en éducation prioritaire et elle discute le mode d’affectation des enseignants en proposant que l’on multiplie les postes à profil pour « laisser davantage d’autonomie au chef d’établissement ». Outre que, comme souvent dans les rapports sur l’éducation prioritaire, on parle ici du second degré uniquement, on ne voit pas comment le chef d’établissement pourrait attirer des profils particulier et la comparaison avec les postes spécifiques pour l’accueil des enfants porteurs de handicap ne semble pas pertinente tant les élèves de l’éducation prioritaire ne sont pas des élèves au profil spécifique (on rencontre partout des élèves de milieu populaire qui rencontrent des obstacles à l’école, la seule particularité de l’éducation prioritaire c’est leur concentration). En revanche, s’agissant des enfants porteurs de handicap, on en trouve dans tous les milieux sociaux et quand ils sont concentrés c’est par une décision administrative de les regrouper dans des structures spécifiques qui justifie en conséquence les postes à profil comme ils existent en éducation prioritaire pour les coordonnateurs ou les formateurs.

On retrouve ici l’opposition entre une conception favorable à une forte déconcentration et une autre qui privilégie un système de règles partagées nationalement et déclinées académiquement. Dans tous les cas, même si les postes à profil sont multipliés, on ne réglera pas la situation des académies déficitaires où le problème des affectations de personnels est le plus criant : Mayotte, Guyane, Paris, Créteil, Versailles, et Amiens qui représentent une part importante de l’éducation prioritaire. On ne voit pas comment cette solution permettrait que davantage de personnels compétents, expérimentés demandent les quartiers nord de Marseille au sein de cette académie. La cour, avec cette proposition, s’inscrit de fait dans la perspective, soutenue par certains, qui veulent transformer le système de nomination de fonctionnaires et le rapprocher de la situation des collectivités territoriales dont on sait bien que le fonctionnement s’apparente à un système de marché qui fait que les plus expérimentés ont plus de chances d’obtenir les postes les plus désirables. Cela ne constitue pas un facteur de lutte contre les inégalités. Quant à l’idée qu’une équipe se constituerait grâce aux choix du chef, elle paraît bien fragile car l’équipe dépend d’abord de la manière de la conduire ou de la laisser se conduire. Cela plaide plutôt pour un travail d’animation d’équipes comme il avait été commencé dans le plan de formation de la DGESCO. Mais évidemment on ne continuera pas des formations qui avaient pourtant été largement reconnues en éducation prioritaire…

La cour discute l’intérêt des points APV à partir d’une étude intéressante conduite avec l’École d’Économie de Paris. Un léger effet d’amélioration de l’ancienneté des personnels en EP mais pas de lien perceptible avec les résultats des élèves. La cour discute également l’intérêt réel des bonifications d’ancienneté (ASA) en montrant que les professeurs du premier comme du second degré sont deux fois plus nombreux à avoir atteint le sixième échelon que ceux hors EP (respectivement 30% et 16%). Elle ne se prononce pas sur un point que nous n’avons pas traité qui concerne l’étendue de l’application de l’ASA, qui est complexe car liée à une politique interministérielle qui supposerait l’engagement d’un travail avec le ministère de la fonction publique et les autres ministères concernés par ce dispositif. Ce point a été plusieurs fois reproché au ministère par les représentants des personnels. Il est vrai que la lisibilité de la liste des établissements concernés de 2001 n’est plus très lisible.

Elle traite ensuite de la question des bonifications indiciaires en montrant que la refondation a permis que la rémunération moyenne annuelle des enseignants affectés en collège EP a désormais dépassé celle des personnels affectés hors EP. Mais elle indique également, qu’en collège, les heures de pondération ont été données davantage en heures supplémentaires qu’en heures postes, montrant ainsi qu’un aspect important de la refondation n’a pas été suffisamment contrôlé et ne fonctionne pas pleinement. En effet il est bien préférable de donner la pondération en heures postes afin d’alléger la charge de service des personnels pour permettre des temps véritables d’échanges professionnels en plus. Mais il y a là un point où il peut parfois y avoir une collusion objective entre des professeurs à la recherche d’heures supplémentaires et des chefs d’établissement ayant besoin de les distribuer. S’agissant du doublement des indemnités de la rentrée 2015, leur effet semble modeste, même si l’on perçoit un peu plus de stabilité chez les moins de 35 ans.

S’agissant de la formation initiale la cour s’appuyant sur ses observations et sur ses entretiens avec des jeunes enseignants propose de renforcer la place de l’éducation prioritaire dans la formation initiale par exemple sous forme de stages accompagnés avec tuteur, on ne peut qu’y être favorable. S’agissant de la formation continue, la cour reconnaît l’intérêt de la formation mise en place par la refondation et encourage à aller plus loin dans le sens de formations négociées avec les équipes et mises en place dans le réseau. On ne peut que souscrire à cette proposition.

Le passage de ce rapport le plus novateur concerne le remplacement des personnels. C’est aussi sur la base du rapport de l’école d’économie de Paris déjà cité pour les points APV. La cour met en évidence la plus forte proportion de congés en éducation prioritaire (9 jours ouvrés cumulés pour 7.4 hors EP) et leur moindre remplacement ainsi que la spécificité de ce remplacement davantage assuré par des contractuels en EP. Elle met aussi en évidence que ce problème a une incidence perceptible sur les résultats des élèves et que le remplacement par les contractuels est moins efficace que le remplacement effectué par des titulaires. Ces éléments devraient être entendus par le ministère qui serait bien inspiré de donner à cet égard des consignes « pragmatiques », claires sur le sujet, consignes dont il est ensuite facile de s’assurer qu’elles sont suivies.

A partir de la page 81 on rentre dans la question de l’organisation du pilotage, des réseaux et du choix des bénéficiaires de l’éducation prioritaire c’est-à-dire des critères à retenir pour choisir les élèves dont l’enseignement doit être renforcé.

Le passage concernant le pilotage national est un hommage au travail mis en place par Vincent Peillon et George Pau Langevin avec un véritable comité de pilotage national et un dispositif d’animation national porté par la DGESCO. On verra si le ministre actuel en fera autant. La partie consacrée au pilotage académique reprend les conclusions du rapport des inspections générales de juillet 2016 sur le pilotage académique de l’éducation prioritaire et fait l’hypothèse justifiée que la circulaire du 3 mai 2017 a bien eu pour objet la régulation de ce pilotage, son amélioration. Ce que le rapport ne dit pas c’est qu’elle est arrivée au pire moment pour espérer la voir appliquée et on sait que les propos ministériels actuels n’incitent pas les recteurs à l’appliquer aujourd’hui.

Extrait de mediapart.fr du 19.10.18 : Education prioritaire : le rapport de la cour des comptes (2)

Voir aussi Cour des comptes : un premier billet de Marc Bablet sur le rapport

Sur le site OZP :
pour tous les articles concernant le rapport de la Cour des comptes d’octobre 2018,
voir le mot-clé du groupe 2 Rapp. interminist. : C. Comptes, Défenseur, Fr. Stratégie, Lolf... (gr 2)/
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