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Au Sénat : les APV en ZEP, le mouvement SPEA, les assistants d’éducation, la carte scolaire et les PRE évoqués dans un avis

10 décembre 2007

Extrait du site du Sénat, le 10.12.07 : Avis n°92 sur le projet de Loi de Finances 2008, sur l’enseignement scolaire fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 novembre 2007

Avis n° 92 (2007-2008) de M. Philippe Richert, Mmes Françoise Férat et Brigitte Gonthier-Maurin.

1er extrait

(...)

Des progrès dans la gestion des affectations

(...)

De ce point de vue, le développement du dispositif d’affectation à caractère prioritaire justifiant une valorisation (APV) est prometteur. Créé en 2005, il vient remplacer l’ancien système des postes à exigences particulières (PEP), en introduisant une innovation d’importance : l’APV fait prévaloir l’intérêt du service sur les voeux formulés par les agents, dans la mesure où ceux-ci ne permettraient pas de satisfaire les besoins jugés prioritaires. En contrepartie de l’affection sur un poste APV, les personnels bénéficient d’un traitement plus favorable de leur demande ultérieure de mutation, à condition d’avoir passé un certain temps sur ce même poste. La bonification accordée à ce titre est de l’ordre de 300 points, permettant ainsi à 70 % des bénéficiaires du dispositif APV de voir leur premier voeu satisfait dans les mouvements ultérieurs, contre 38 % pour l’ensemble des enseignants ayant formulé des voeux d’affectation.
En pratique, les affectations relevant de l’APV concernent des établissements qui sont le plus souvent classés par ailleurs. Sur les 1 375 collèges et lycées ayant accueilli une promotion APV en 2007, seuls 121, soit 8,8 % ne l’étaient pas. L’immense majorité des établissements concernés par l’APV relève donc ou bien des zones d’éducation prioritaire (ZEP), ou bien du plan de lutte contre la violence, ou bien encore des établissements dits sensibles.

Au total, l’APV a concerné 42 379 enseignants en 2007, soit 12 % des professeurs du secondaire. 27 146 d’entre eux étaient éligibles à la bonification qui l’accompagne.
Votre rapporteur souhaite souligner l’importance du pas symbolique qui est franchi avec le développement de l’APV : les nécessités du service doivent, lorsque cela est réellement nécessaire, prendre le pas sur les souhaits des personnels, à la condition que ceux-ci trouvent une compensation réelle par ailleurs. Cette démarche est pleinement conforme aux exigences du service public.
Toutefois, si le dispositif APV permet de valoriser l’exercice en établissement présentant des difficultés particulières, il n’a pas pour effet l’affectation dans les collèges et lycées qui en relèvent d’enseignants expérimentés, si ce n’est volontaires.
De fait, les professeurs récemment titularisés sont les premiers à rejoindre ces établissements, sans l’avoir souhaité le plus souvent et sans avoir reçu la formation nécessaire.
De ce point de vue, quelles qu’aient été les limites de la procédure PEP, elle consacrait en principe l’affectation sur des postes exigeants de personnels particulièrement qualifiés. Certes, en pratique, la réalité était plus contrastée. Mais avec la mise en place de l’APV, le ministère de l’éducation nationale renonce explicitement à l’objectif d’une affectation avant tout fondée sur les qualifications et les compétences requises pour exercer des postes souvent difficiles.

Votre rapporteur ne sous-estime pas les difficultés de gestion de mouvements de personnels pouvant concerner plusieurs dizaines de milliers d’agents, mais il apparaît essentiel à ses yeux de renforcer la logique d’affectation en fonction des compétences et non pas de la seule ancienneté.
Pour l’heure, seuls les postes relevant d’une procédure particulière, le mouvement spécifique académique (SPEA), sont attribués dans cet esprit d’adéquation entre les compétences particulières exigées par un poste et celles qui sont offertes par les enseignants.

Or les affectations opérées par ce biais concernent pour l’essentiel les plus valorisantes, c’est-à-dire les charges d’enseignement en sections européennes, les postes en sections de techniciens supérieurs, ou bien celles qui requièrent des compétences très particulières, en matière d’éducation artistique notamment. Plus rares sont les emplois ainsi attribués en rapport avec les besoins de l’éducation prioritaire. C’est d’ores et déjà le cas pour les services de français langue étrangère (FLE) ou pour les enseignants « référents » dans les collèges des réseaux « ambition réussite » (RAR).

En 2007, sur les 978 affectations rentrant dans le cadre du mouvement SPEA intra-académique, seules 168 concernaient les RAR et 57 les enseignements FLE. Au total, c’est donc un peu plus d’un quart des affectations opérées via le SPEA qui permettaient de pourvoir au sein de l’éducation prioritaire des postes que l’on peut juger difficiles et particulièrement exigeants.

Il serait sans doute souhaitable d’aller plus loin et de poser le principe d’une affectation sur ce type d’emploi qui fasse l’objet d’une meilleure prise en compte des profils et des compétences des enseignants concernés.

De même, il serait bon que le mouvement SPEA gagne en ampleur. Pour l’heure, il ne concernait en 2007 que 1 011 agents au total, soit 3 % seulement de l’ensemble des mutés. Cette proportion reste donc très faible : votre rapporteur estime pour sa part que ces procédures spécifiques pourraient concerner un nombre plus important de postes, en étant étendues à l’ensemble des emplois auxquels des charges particulières sont associées.
Un tel développement ne saurait être envisageable sans un accroissement corrélatif de la place tenue par le chef d’établissement dans ces procédures de recrutement particulières. Compte tenu des exigences de certains établissements et de certaines formations, il paraît en effet naturel de permettre aux personnels de direction de constituer des équipes éducatives réunies par un projet clair et partagé par tous. Aux yeux de votre rapporteur, cela constitue une voie de rénovation majeure de l’éducation prioritaire.

(...)

2ème extrait

Une forte progression du nombre d’assistants d’éducation

Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit un renforcement de l’encadrement des élèves grâce à la création de 6 166 ETP d’assistants d’éducation, afin en particulier de permettre la mise en place de l’accompagnement éducatif en 2007 et son extension en 2008.

Plus précisément, des assistants pédagogiques chargés de l’accompagnement éducatif dans les collèges de l’éducation prioritaire seront recrutés à hauteur de 1 000 ETP au 1er janvier 2008. Au 1er septembre 2008, ce seront 5 000 nouveaux ETP d’assistants pédagogiques qui seront créés, afin de permettre la généralisation du dispositif dans tous les collèges. Enfin, au 1er septembre 2008, 166 ETP d’AVS Co seront recrutés afin d’assurer la mise en place de 200 nouvelles unités pédagogiques d’intégration (UPI), destinées à accueillir les enfants handicapés dans le secondaire.

(...)

3ème extrait

La carte scolaire

(...) Les premiers résultats de l’assouplissement de la carte scolaire montrent que ces réserves ne sont que peu justifiées dans les faits : dans certaines académies, comme celle de Versailles, le desserrement des contraintes de la désectorisation a pu bénéficier aux collèges de l’éducation prioritaire, dont les projets et les moyens renforcés inspirent confiance aux familles.

Lorsque les établissements ont une identité pédagogique réelle, les choix des parents ne sont en effet plus motivés par la seule perception du niveau de l’établissement, mais par la conviction que l’enseignement qui y est délivré est adapté aux besoins particuliers de son enfant.

Votre rapporteur se félicite donc de l’opportunité offerte par l’assouplissement progressif de la carte scolaire : elle rend en effet possible et légitime l’affirmation d’une logique d’établissement, qui passe par des choix pédagogiques clairs et partagés par l’équipe éducative.

Dans le respect des principes nationaux garantissant l’égalité des élèves, il est en effet possible d’affirmer la singularité de chaque EPLE, qui doit proposer des réponses adaptées aux besoins particuliers des élèves qui le fréquentent.

(...)

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Programmes de réussite éducative

Le point sur les 456 Programmes de réussite éducative (PRE) établi dans un avis du Sénat

Extrait du site du Sénat, le 10.12.07 : Projet de loi de finances pour 2008 : Ville et logement

Avis n° 93 (2007-2008) de MM Pierre André et Thierry Repentin, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 22 novembre 2007

(...)

La réussite éducative

a) Le dispositif de réussite éducative

Les ZUS se caractérisent par un échec scolaire plus marqué que sur le reste du territoire. Ainsi, les taux de retards scolaires en 6ème et en 3ème y sont près de deux fois supérieurs et les taux de réussite au brevet sont également nettement plus faibles, avec près de 14 points de retard en 2005-2006 (voir ci-dessous note N°10)
Afin de remédier à cette situation, le programme de réussite éducative (note 11) a été créé pour offrir un soutien individualisé à des enfants et adolescents résidant dans des quartiers en grande difficulté et présentant des signes de fragilité (note 12). Le dispositif le plus important de ce programme est celui des équipes de réussite éducative. Ces équipes passent par la création d’une structure juridique (note 13) associant les collectivités locales, les services de l’Etat et les associations afin de constituer des équipes pluridisciplinaires composées de professionnels de différentes spécialités (note 14). Ces équipes conduisent essentiellement des actions de soutien scolaire (à 61 %), mais aussi de prise en charge de problèmes de santé, d’apprentissage des règles de vie en commun ou de soutien aux parents.

Le deuxième dispositif est celui des internats de réussite éducative. Il vise à conforter des structures existantes en prenant en charge les surcoûts induits pour la famille par l’accueil en internat ou à financer des actions pédagogiques spécifiques individuelles ou collectives mises en place au sein de l’internat.

L’aide apportée par l’Etat aux projets, qui peut aller jusqu’à 100 % de son coût, correspond principalement à trois postes : le financement du coordonnateur, qui représente environ 35-40 % de la dotation, celui des vacations des différents professionnels, qui permettent d’assurer le suivi individualisé des jeunes et, enfin, celui des actions collectives telles que, par exemple, des ateliers-santé.

b) Un décalage important entre la programmation initiale et la réalisation

Les concours financiers prévus pour le programme depuis 2005 ont été très inférieurs à la programmation prévue par la loi de 2005, tant en prévision qu’en consommation. Cette loi prévoyait une enveloppe d’1,4 milliard d’euros pour 2005-2009 (62 millions en 2005, 174 en 2006 et 411 les trois dernières années). Depuis 2005, 360 millions ont été inscrits en loi de finances (62, 99, 109 puis 90 millions d’euros). La consommation a quant à elle été inférieure, puisqu’elle s’est élevée, d’après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, à environ 35 millions en 2005, 67 en 2006 et 75 millions en 2007.

Le décalage entre la programmation et la réalisation s’explique par plusieurs facteurs :

– le nombre et la diversité des partenaires impliqués et des champs ouverts par le dispositif ont nécessité un important travail en amont qui a retardé le démarrage des projets et donc la consommation des crédits ;

– l’obligation d’un portage du projet par une structure juridique a parfois nécessité un temps de concertation important ;

– de nombreux projets ont connu un démarrage tardif car ils sont calés sur l’année scolaire : les premiers projets ont été validés à la fin de l’année 2005, ce qui a entraîné des reports en 2006, la situation se répétant les années suivantes ;

– dans certaines zones s’est posé le problème du déficit de l’offre, notamment au niveau de la démographie médicale.

c) Un dispositif à pérenniser

Il convient d’observer que le programme est aujourd’hui bien avancé, puisqu’au 1er septembre 2007, on comptait 456 projets de réussite labellisés, impliquant plus de 536 communes et représentant 746 équipes. Les quartiers concernés sont tous situés dans les zones prioritaires de la politique de la ville ou de l’éducation nationale. Les équipes ont identifiés plus de 100 000 enfants en situation de grande fragilité, la prise en charge individualisée bénéficiant à environ 30 000 d’entre eux.

D’après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, il faut ajouter à ce nombre une cinquantaine de projets labellisés en outre-mer. Ceux-ci devraient, en 2008, être pris en charge par l’ACSé et non plus par la DIV comme en 2007.

Le bilan du partenariat apparaît positif, dans la mesure où les conseils généraux sont présents à 87 % dans les projets et les caisses d’allocations familiales à 57 %, ce qui implique une présence du travail social au sein des équipes. D’après l’étude commandée par l’ACSé (note 15) au mois de juin 2007, la montée en puissance du programme confirme le fait qu’il répond à un besoin et qu’il fait l’objet d’une large adhésion des différentes catégories d’acteurs locaux.

Ce dispositif doit encore être complété par la mise en oeuvre d’une centaine de projets sur des territoires qui ont été identifiés : il s’agit de territoires situés en ZUS ou en zone prioritaire des contrats urbains de cohésion sociale, principalement en région Ile-de-France et dans le Nord-Pas-de-Calais. Une dizaine de projets devraient être validés dès le mois de janvier 2008 par la commission nationale en charge du dossier. Avec ces projets, le dispositif parviendrait ainsi à l’objet de 600 fixé par la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005.

Pour 2008, 90 millions d’euros ont été inscrits pour cette action dans le budget. Or comme on l’a vu plus haut, l’ACSé devra financer, en 2008, la cinquantaine de projets outre-mer auparavant pris en charge par la DIV et, le cas échéant, les nouveaux projets, dont on pourrait espérer qu’ils soient, en 2008, au moins de l’ordre d’une cinquantaine, sur les 100 identifiés. D’après les informations communiquées à votre rapporteur, le programme devrait bénéficier de reports de crédits (le report de 2006 à 2007 s’était élevé à 28 millions d’euros). Il souhaite toutefois obtenir du Gouvernement, en séance publique, des garanties sur l’adéquation, pour 2008, entre les financements prévus et les besoins.

En outre, il s’interroge sur la possibilité de développer le programme au cours de l’année 2008 voire 2009 alors même que la circulaire de la DIV de 2005 précise que le terme des conventions passées avec l’Etat ne pourra pas dépasser le 31 décembre 2009. La constitution des équipes requiert la mobilisation de locaux, le recrutement de personnels pour encadrer et l’engagement des partenaires dans la durée. Ceux-ci ont, de toute évidence, besoin de garantie sur la pérennité des financements.

Au demeurant, la réussite même du dispositif montre qu’il serait inopportun d’en arrêter le financement au-delà de 2009, alors même qu’il a connu un démarrage tardif. C’est pourquoi votre commission pour avis souhaite le maintien du dispositif au-delà de 2009 et le redéploiement des crédits programmés en 2005 et non inscrits en loi de finances sur les années à venir.

Votre rapporteur estime également que si la réussite d’un tel dispositif était avérée, il ne serait pas anormal qu’à terme, les financements de droit commun, notamment en provenance de l’éducation nationale, prennent le relais de ceux de la politique de la ville, qui ont davantage vocation à lancer des expérimentations.

Afin d’obtenir du Gouvernement des engagements précis permettant aux acteurs locaux de s’engager, votre commission pour avis vous propose, en conséquence, d’adopter un amendement demandant la remise d’un rapport au Parlement sur le dispositif de réussite éducative et son prolongement au-delà du 31 décembre 2009.

Enfin, votre commission souligne que des améliorations doivent encore être apportées au dispositif parmi lesquelles :

– l’accroissement du nombre d’équipes par projet pour réduire l’écart entre le nombre de quartiers concernés (environ 1 100) et celui des équipes, ce qui permettrait d’accroître les capacités de suivi individualisé ;

– l’augmentation du nombre d’enfants pris en charge individuellement ;

– la hausse de la participation des services de la protection judiciaire de la jeunesse et des services de l’Etat tels que les directions de la jeunesse et des sports ou les directions des affaires sociales et sanitaires.

Notes :

10. Rapport 2007 de l’Observatoire national des ZUS.

11. Inscrit dans les programmes 15 et 16 du Plan de cohésion sociale du 30 juin 2004.

12. La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a défini ses objectifs, les publics visés, les structures juridiques supports de ces dispositifs et a programmé les crédits affectés à ces dispositifs pour les années 2005-2009. La circulaire de la DIV aux préfets du 27 avril 2005 a précisé les conditions de mise en oeuvre de ces dispositifs.

13. Groupement d’intérêt public, Caisse des écoles, Etablissement public local de coopération éducative.

14. Enseignants éducateurs, animateurs, travailleurs sociaux, psychologues, pédopsychiatres, intervenants sportifs et culturels.

15. Enquête nationale confiée au cabinet Trajectoires en juin 2007 sur 400 projets en France métropolitaine.

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