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Le rapport de la Cour des Comptes sur l’accueil des moins de trois ans recommande de "cibler les dépenses sur les territoires prioritaires".Les extraits concerant l’éducation prioritaire

3 décembre 2013 Version imprimable de cet article Version imprimable

L’accueil des enfants de moins de 3 ans : une politique ambitieuse, des priorités à mieux cibler
Cour des comptes
La Documentation française, novembre 2013, 363 pages

Sommaire
DÉLIBÉRÉ
INTRODUCTION
CHAPITRE I - UNE OFFRE D’ACCUEIL RENFORCÉE MAIS ENCORE INÉGALE
I - Une augmentation notable de la capacité d’accueil .
A - Une offre de garde en forte progression
B - La baisse continue de la préscolarisation des enfants de deux ans
p. 33
En France, la loi dispose que « l’instruction est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre six ans et seize ans ». Aux termes de l’article L. 113-1 2ème alinéa du code de l’éducation, tout enfant doit pouvoir être accueilli à l’âge de 3 ans dans une école maternelle ou une classe enfantine. Récemment modifié par la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, l’article L. 113-1 du code de l’éducation précise toutefois que, dans les écoles maternelles, les enfants « peuvent être accueillis dès l’âge de deux ans révolus » et que cet accueil est organisé « en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d’outre-mer ».

La préscolarisation des enfants de moins de trois ans n’est, par conséquent, pas une obligation de l’éducation nationale et a pour premier objectif de prévenir la difficulté scolaire des enfants issus de secteurs socialement défavorisés. De fait, cette scolarisation précoce peut, dans la limite des places disponibles, apparaître aux familles comme une réponse sécurisante et gratuite à un besoin d’accueil.

1 - Politique d’accueil ou politique scolaire ?
p. 34
[...] De l’autre, la scolarisation des enfants de moins de trois ans est financée dans le cadre des programmes de la mission interministérielle de l’enseignement scolaire (MIES).
Son ciblage sur les milieux socialement défavorisés est explicitement lié à l’objectif de performance du système éducatif et de réussite scolaire future de ces élèves, ce qui revient à placer l’accueil de ces jeunes enfants dans le cadre d’une politique scolaire.
Dans la perspective de la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école, la circulaire du 18 décembre 201246 , qui a redéfini les conditions de scolarisation des enfants de moins de trois ans, apporte un net infléchissement par rapport à la politique antérieure du ministère de l’éducation nationale.
Cette circulaire précise que l’accueil en école maternelle des enfants de moins de trois ans doit être développé, compte tenu de la priorité donnée à l’école primaire dans le cadre de la loi précitée dont l’annexe indique que 3 000 emplois seront affectés à cette action dans les cinq prochaines années.
La circulaire prévoit la possibilité d’un accueil différé des enfants au-delà de la rentrée scolaire, en fonction de leur date anniversaire, la nécessité de disposer d’un local adapté et d’un équipement en matériel spécifique, définis en accord avec la collectivité compétente, un assouplissement des horaires d’entrée et de sortie le matin et l’après-midi, et l’obligation de comptabiliser les enfants de moins de trois ans dans les prévisions d’effectifs de rentrée. Elle prévoit également l’organisation d’une formation dispensée au profit des enseignants exerçant dans ces écoles, pour leur permettre de maîtriser les connaissances et compétences spécifiques à la scolarisation des moins de trois ans.

C - Le congé parental : une régression du nombre de familles bénéficiaires
p. 36
[...] Il n’existe pas de bilan territorial fin permettant de vérifier si, dans ce contexte de diminution globale de scolarisation à deux ans, la priorité fixée par l’article L. 113-1 du code de l’éducation est respectée. Le rapport 2012 de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) ne fait aucune référence au problème de la préscolarisation en école maternelle et ne traite que de la scolarisation en collège et en lycée. Or, comme l’a relevé la Cour des comptes dans le cadre de l’enquête sur l’égalité des chances selon les lieux de scolarisation des élèves51, en 2012, les seules études concluantes sur les effets positifs d’une scolarisation précoce montrent qu’ils sont élevés quand elle concerne des enfants de
locuteurs non francophones ou de milieux défavorisés, enfants que l’on retrouve plus particulièrement dans les zones en progression démographique comme l’Île-de-France ou l’arc méditerranéen. [...]

II - Un effort financier soutenu
A - Une progression rapide des dépenses
B - Une estimation non exhaustive des dépenses
C - La poursuite d’un rythme élevé de dépenses pour la période « 2013-2017 »

III - Un accès inégal à l’offre d’accueil
A - La persistance de disparités territoriales
B - Une exigence d’équité sociale à renforcer
C - Des réponses partielles aux attentes des familles

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
p. 62
[...] Si elle vise prioritairement à favoriser la réussite scolaire du jeune enfant, la récente relance par le ministère de l’éducation nationale de la préscolarisation des enfants de moins de trois ans est destinée à contribuer, avec l’appui des collectivités territoriales, au développement de la capacité d’accueil des enfants âgés de deux à trois ans, en particulier dans les zones situées dans un environnement social
défavorisé. [...]

CHAPITRE II - UNE INSUFFISANTE COORDINATION DES ACTEURS

I - Un pilotage national partagé
A - Un pilote aux moyens limités
p. 67
La préscolarisation des enfants de moins de trois ans n’est, par conséquent, pas une obligation44 de l’éducation nationale et a pour premier objectif de prévenir la difficulté scolaire des enfants issus de secteurs socialement défavorisés. De fait, cette scolarisation précoce peut, dans la limite des places disponibles, apparaître aux familles comme une réponse sécurisante et gratuite à un besoin d’accueil.

B - Les insuffisances des outils de pilotage de la branche famille

II - Des partenariats à consolider au niveau local .
A - Une concertation insuffisante
p. 80-81
b) Une concertation avec les services de l’éducation nationale à renforcer
Les partenariats entre les services de l’éducation nationale et les collectivités territoriales ou leurs établissements publics sont peu développés, et encore moins formalisés.
Les règles relatives à l’inscription et à l’admission, dans les écoles, des élèves de deux ans ont été clairement précisées par les inspections académiques ; elles établissent une distinction entre les zones d’éducation prioritaire et les zones non prioritaires. Dans les premières, tous les élèves de deux ans sont scolarisables dans le respect du cadre qualitatif fixé par la « charte départementale précisant le fonctionnement des écoles maternelles », applicable depuis la rentrée scolaire 2011. L’objectif est désormais d’y atteindre un taux de 30 % d’enfants préscolarisés. Dans les autres zones, la scolarisation des enfants de deux ans est possible dans la limite des places disponibles.
La prise en compte des enfants ayant entre deux et trois ans par ces mêmes inspections reste néanmoins variable : dans le département de la Manche, ils sont intégrés dans les effectifs totaux de rentrée qui justifient, le cas échéant, une ouverture ou une fermeture de classe. Dans les Bouches-du-Rhône et dans le Pas-de-Calais, ils ne sont pas comptabilisés dans les effectifs des écoles au moment de la décision de fermeture ou d’ouverture des classes maternelles. L’article L. 113-1 du code de l’éducation prévoit désormais que, dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, ces enfants soient pris en compte dans les prévisions d’effectifs pour la rentrée. [...]

B - Des instruments de pilotage pas assez coordonnés
C - Une connaissance imparfaite de l’offre et des besoins d’accueil
b) Une concertation avec les services de l’éducation nationale à renforcer

III - Une politique des ressources humaines éclatée et peu prévisionnelle
A - Les ressources humaines en accueil collectif
B - La gestion des effectifs d’assistants maternels
C - Un bilan du plan « Métiers de la petite enfance » non réalisé

CHAPITRE III - LES PISTES D’AMÉLIORATION
I - L’efficience : des marges de progrès
A - Des taux d’effort et des restes à charge à rééquilibrer
B - L’accueil collectif : plusieurs « leviers d’efficience »

2 - Les enfants de deux ans : favoriser un accueil dédié
p. 118
[...] La préscolarisation des enfants de moins de trois ans n’est, par conséquent, pas une obligation44 de l’éducation nationale et a pour premier objectif de prévenir la difficulté scolaire des enfants issus de secteurs socialement défavorisés. De fait, cette scolarisation précoce peut, dans la limite des places disponibles, apparaître aux familles comme une réponse sécurisante et gratuite à un besoin d’accueil.

C - La mise en oeuvre de la prestation de service unique reste à optimiser

II - L’information des familles : une mission à parachever
A - Le site www.mon-enfant.fr
B - D’autres initiatives des caisses d’allocations familiales à généraliser
C - Le fonctionnement hétérogène des relais d’assistants maternels

III - L’attribution des places : une transparence à renforcer
A - Le recueil des demandes
B - La gestion des listes d’attente
C - Des décisions d’admission peu transparentes

IV - Des besoins spécifiques à mieux prendre en compte
A - L’accueil sur des horaires atypiques
B - L’accueil d’urgence
C - Les enfants en situation de handicap
D - Les familles en parcours d’insertion
p. 147-148
[...] La prise en compte des besoins des familles en matière d’accueil en horaires atypiques, d’accueil d’urgence ou d’accueil d’enfants porteurs de handicap ou ’enfants de personnes en parcours d’insertion présente plusieurs insuffisances que la caisse nationale des allocations familiales est invitée à corriger avec le concours des collectivités locales. Dans le cadre de la réflexion engagée sur la refonte de la PSU, la question de l’incitation des gestionnaires d’EAJE à l’accueil de publics ayant des besoins spécifiques devra être posée, en particulier pour les territoires prioritaires (zones d’éducation prioritaire, ZUS, Dom, etc.) et pour les familles monoparentales ou en parcours d’insertion.

V - Une coordination des contrôles à améliorer
A - La diversité des acteurs du contrôle
B - Une mission imparfaitement assumée par les départements
C - Le réseau de la Caisse nationale d’allocations familiales : des moyens de contrôle à renforcer
D - Une coordination à organiser
p. 160
Par ailleurs, si elle entend prioritairement favoriser la réussite scolaire des jeunes enfants dans les territoires défavorisés, la récente relance de la préscolarisation des enfants de moins de trois ans, contribuera de façon appréciable à la mise en oeuvre de la politique de la petite enfance. En effet, cette relance présente le triple avantage de participer au développement de la capacité d’accueil, de contribuer à la
réduction des disparités territoriales et d’améliorer l’efficience globale de cette politique d’accueil.

CONCLUSION GÉNÉRALE
p. 160
[...] Par ailleurs, si elle entend prioritairement favoriser la réussite
scolaire des jeunes enfants dans les territoires défavorisés, la récente
relance de la préscolarisation des enfants de moins de trois ans,
contribuera de façon appréciable à la mise en oeuvre de la politique de la
petite enfance. En effet, cette relance présente le triple avantage de
participer au développement de la capacité d’accueil, de contribuer à la
réduction des disparités territoriales et d’améliorer l’efficience globale de
cette politique d’accueil. [...]

RÉCAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
GLOSSAIRE
ANNEXES
ANNEXE II – Les modes d’accueil « formels » du jeune enfant
p. 173
D - L’école maternelle (article L. 113-1 du code de l’éducation) :
« Les écoles maternelles sont ouvertes, en milieu rural comme en milieu urbain, aux enfants qui n’ont pas atteint l’âge de la scolarité obligatoire. Tout enfant doit pouvoir être accueilli, à l’âge de trois ans, dans une école maternelle le plus près possible de son domicile, si sa famille en fait la demande. Dans les écoles maternelles, les enfants peuvent être accueillis dès l’âge de deux ans révolus dans des conditions éducatives et pédagogiques adaptées à leur âge visant leur développement moteur,
sensoriel et cognitif, précisées par le ministre chargé de l’éducation nationale. Cet accueil donne lieu à un dialogue avec les familles. Il est organisé en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d’outre-mer. Dans ces écoles, les enfants de moins de trois ans sont comptabilisés dans les prévisions d’effectifs d’élèves pour la rentrée ».

RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES CONCERNÉS

RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE
p. 205-206
[...] Ma conviction profonde, assise sur des travaux scientifiques, est que la scolarisation précoce est un facteur de réussite scolaire d’autant plus réel qu’il s’adresse aux enfants dont le milieu familial est le plus éloigné de la culture scolaire. Le seul accueil à l’école n’est pas suffisant et les conditions de scolarisation des enfants de moins de trois ans doivent s’inscrire dans un projet spécifique de l’école.[...]

Dès la rentrée 2013 et pour la première fois depuis 10 ans, la scolarisation des enfants de moins de trois ans a de nouveau progressé : plus de 400 postes ont été consacrés à l’ouverture de classes et le taux de scolarisation est remonté à 11,8 % après plus de dix fortes baisses consécutives et après avoir atteint son taux le plus bas en 2012 (11 %). Avec 97 100 enfants de 2 ans scolarisés, les effectifs ont davantage progressé dans le secteur public (+ 8,6 points) que dans le secteur privé (+ 5,6 points).
Grâce à une politique de ciblage de nos moyens supplémentaires, la scolarisation à deux ans a progressé de 2,9 points dans l’éducation prioritaire depuis la rentrée 2013 et atteint 20,4 %. Cette progression s’observe dans presque toutes les académies, sauf deux, et douze académies dépassent désormais le taux de scolarisation de 30 %. [...]

p. 210
RÉPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANTÉ
[...]
La COG État/CNAF 2013-2017 donne à la branche famille les moyens de poursuivre le développement de ces modes de garde innovants. Les schémas départementaux des services aux familles auront également vocation à permettre une meilleure prise en compte des besoins des familles confrontées à des situations particulières. Les questions de l’accueil en horaires atypiques, de l’accueil en urgence et de l’accueil d’enfants de parents en parcours d’insertion feront l’objet de plans d’action au sein des schémas, pouvant s’appuyer sur les crédits dédiés au sein du FNAS. Le projet
de décret sur l’encadrement des EAJE actuellement en cours de finalisation permettra aux établissements des possibilités d’accueil supplémentaires dans ces situations. La question de l’incitation à l’accueil de certains publics (publics en insertion, enfants porteurs de handicap …) sera également posée dans le cadre de la réflexion sur la refonte de la prestation de service unique (PSU). Dans les zones d’éducation prioritaire et dans les territoires ultramarins, les CAF entreprendront ainsi une politique active de création de structures adaptées aux besoins des familles, notamment monoparentales, afin de permettre l’accès de ces familles à l’emploi. [...]

INDEX DES COLLECTIVITES CITÉES

Le rapport intégral (363 p.) (363 pages)

 

Présentation
La politique d’accueil des enfants de moins de trois ans poursuit trois objectifs : soutenir la natalité, encourager l’emploi des femmes et favoriser l’égalité des chances par le développement de l’enfant. Elle contribue depuis plusieurs années à maintenir un niveau de fécondité et un taux d’activité professionnelle des femmes supérieurs à la plupart des pays de l’Union européenne. La Cour des comptes constate que l’offre de garde est très développée mais connaît des disparités territoriales et sociales.
De plus, l’éclatement des compétences entre la CAF, le département et le niveau communal nuit à la cohérence de cette politique. La Cour des comptes préconise notamment de : cibler les dépenses sur les territoires prioritaires  ; déplafonner le barème national des participations familiales ; rationaliser la gestion des ressources humaines, en adaptant la formation et en engageant une réflexion sur les exigences de qualification ; renforcer la transparence du processus d’attribution des places d’accueil en formalisant les procédures d’admission et en les rendant publiques.

Extrait de ladocumentationfrancaise.fr : L’accueil des enfants de moins de 3 ans : une politique ambitieuse, des priorités à mieux cibler

Le rapport intégral (363 p.) (363 pages)

 

Voir aussi

[...] Le soutien financier à la garde d’enfants de moins de 3 ans est plus important pour les familles aisées que pour les familles modestes. C’est l’un des constats dressés dans un rapport de la Cour des comptes consacré à la politique d’accueil de la petite enfance, rendu public jeudi 28 novembre.

La Cour appelle à un rééquilibrage des aides. Seuls 8 % à 13 % des enfants appartenant aux familles les plus modestes (premier et deuxième quintiles de revenus) sont gardés à l’extérieur de la famille, contre 64 % pour les enfants issus de familles aux revenus élevés (cinquième quintile). Afin que les plus aisés contribuent davantage, la Cour préconise que les ménages les plus riches paient en fonction de leurs ressources (aujourd’hui la contribution est la même pour tous au-delà de 4600 euros de revenus par mois et par famille).

Extrait de jeuxvideo.com Accueil des tout-petits, : les riches devraient payer plus

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