"Privilégier l’approche territoriale et l’autonomie dans la gestion des dépenses d’éducation" (Cour des comptes, juillet 2023). Dossier

Privilégier l’approche territoriale et l’autonomie dans la gestion des dépenses d’éducation
La Cour a procédé à une analyse des dépenses consacrées à la politique scolaire, leur nature, leur volume et leur évolution. Le périmètre retenu est celui des dépenses supportées par le budget de l’État, décrites dans la mission interministérielle « enseignement scolaire », et celles qui sont à la charge des collectivités territoriales, régions, départements et communes. La Cour identifie quatre leviers d’amélioration, potentiellement mis en œuvre par voie d’expérimentation, qui doivent avoir pour conséquence une approche territoriale et une autonomie plus marquée des établissements.

Synthèse

La présente analyse se situe dans la continuité de la note publiée par la Cour en décembre 2021, intitulée Une école plus efficacement organisée au service des élèves. Elle n’en reprend pas les principales conclusions, qui restent toujours d’actualité. Elle oriente la réflexion sur le volume et la nature des dépenses consacrées à la mise en œuvre de la politique scolaire et propose quelques pistes de réflexion sur les leviers d’amélioration. Les dépenses consacrées à l’école publique et privée sous contrat proviennent des budgets de l’État et des collectivités territoriales. À hauteur de 109 Md€ en 2022, elles n’ont cessé d’augmenter sur les dix dernières années. Ces deux canaux de financement sont complémentaires. Le budget scolaire de l’État est presque intégralement constitué de la masse salariale de plus d’un million d’emplois. Les budgets des collectivités sont principalement consacrés à l’investissement dans le bâti et au fonctionnement. Seules les communes supportent une masse salariale conséquente. Pour l’État, les déterminants de la masse salariale provoquent un accroissement mécanique amplifié par les politiques de recrutement supplémentaires décidées par le Gouvernement. Rien à ce jour ne permet d’anticiper à l’horizon 2025 un ralentissement du rythme des dépenses. Les collectivités territoriales sont moins sujettes à cette dynamique. Elles doivent en effet faire des choix pour respecter l’équilibre budgétaire. Les communes sont exposées aux effets de la baisse démographique des élèves et, plus encore, aux volumes financiers que beaucoup d’entre elles ne pourront mobiliser pour la remise à niveau des bâtiments scolaires. Entre une croissance continue des dépenses de l’État dont les effets sont décalés et la nécessité dans laquelle se trouvent les collectivités territoriales de remettre à niveau le patrimoine immobilier scolaire, il est impérieux de tracer une trajectoire à moyen terme. Mais il n’existe pas de document intégré permettant de disposer d’une analyse complète qui, unifiant les efforts de l’État et ceux des collectivités, permettrait de mieux cerner les problèmes financiers de la politique éducative. D’une manière plus générale, mais décisive pour l’avenir, il convient d’améliorer la concertation entre l’État et les collectivités.

EXTRAIT

Dans ces conditions, la Cour recommande d’améliorer l’allocation des moyens de l’État aux collèges et lycées (EPLE) en tenant davantage compte des contraintes locales et du contexte économique du territoire. Actuellement, la logique d’allocation des moyens éducatifs est globalement uniforme (à l’exception des réseaux d’éducation prioritaire - REP+)  : le critère principal est le nombre d’élèves rapporté au nombre de classes. Les résultats et la situation sociale des élèves ou le contexte géographique et économique où est implanté l’EPLE ne sont pas pris en compte de manière systématique. Selon la Cour, les modalités d’allocation doivent davantage tenir compte du niveau initial des élèves, évalué par les tests nationaux à l’entrée du collège et du lycée, et des contraintes pesant sur le lieu d’implantation de l’établissement. Elles doivent être mieux coordonnées avec les interventions des collectivités territoriales.

La note thématique (27 p.)

Extrait de ccomptes.fr du 07.07.23

La Cour des Comptes veut désétatiser le métier enseignant

Territorialiser signifie désétatiser. C’est ce que montre clairement le nouveau rapport de la Cour des Comptes « Privilégier l’approche territoriale et l’autonomie dans la gestion des dépenses d’éducation ». La Cour appelle à territorialiser le recrutement et la gestion des enseignants pour en finir avec leur statut et « le cloisonnement des métiers ». Rien de neuf dans cette « Note » qui reprend des idées émises auparavant. Si ce n’est que c’est le troisième rapport en 2023 sur l’Ecole, le 4ème depuis 2022. C’est cet acharnement de la Cour, avec les attaques venues de la Droite et du gouvernement, qui font sens. C’est l’hallali ?

Territorialiser pour une meilleure gestion

« Entre une croissance continue des dépenses de l’État dont les effets sont décalés et la nécessité dans laquelle se trouvent les collectivités territoriales de remettre à niveau le patrimoine immobilier scolaire, il est impérieux de tracer une trajectoire à moyen terme« , écrit la Cour des Comptes dans cette nouvelle Note. Sous l’objectif « d’améliorer la concertation » entre l’Etat et les collectivités locales, la Cour vise à réduire la dépense publique en privatisant le fonctionnement du système éducatif.

La dépense scolaire, selon la Cour, c’est 109 milliards, soit 78 pour l’Etat (pensions incluses) et 31 milliards pour les collectivités locales. Pour le premier c’est surtout du salaire (mais pas seulement d’enseignants) et pour les secondes surtout des investissements avec aussi des de la masse salariale.

La réflexion de la Cour des Comptes c’est qu’en 10 ans, de 2012 à 2022, la dépense de l’Etat a augmenté de 62 à 78 milliards. Et comme les collectivités locales vont avoir à faire face à des améliorations du bâti scolaire pour tenir compte du changement climatique (de 50 à 100 milliards d’ici 2030), on entre dans une spirale dangereuse.

La dépense d’éducation augmente elle vraiment ?

Evidemment tout dans cette présentation relève d’un choix savant. Parce que si on regarde la dépense d’éducation dans le PIB, elle représentait 7.8% du PIB à la fin des années 1990 contre 6.8% en 2022. Tout dépend donc du choix des dates. Depuis 2012 , en réalité, il y a eu près de 50 000 embauches d’enseignants sous Hollande puis une légère baisse sous Macron avec une hausse du nombre des AESH et AED. Mais de 2007 à 2012, près de 80 000 postes d’enseignants ont été supprimés. Globalement sur les années 2015 à 2021-22, on compte 1% d’enseignants en plus, 46% de non enseignants en plus (essentiellement des AESH). Mais cela n’empêche pas le rapport de recommander la gestion locale des enseignants alors que celle des AESH et AED est déjà locale…

La Cour décortique la hausse de la masse salariale des enseignants, déplorant la hausse du GVT (glissement vieillesse technicité : avancement à l’ancienneté) et les revalorisations du point d’indice. Or, souligne la Cour, « en dépit d’une dépense nationale d’éducation supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE, le système éducatif français peine à produire des résultats satisfaisants. Son modèle de gestion, très vertical et centralisé, et privilégiant certains parcours, ne lui permet pas de fédérer les énergies au service de la réussite des élèves… En dépit de sa centralisation, le système éducatif français ne parvient pas à garantir l’égalité des chances« . A contrario, la Cour vante la gestion des collectivités locales qui à la différence de l’Etat doivent chercher l’équilibre.

A l’occasion de la publication du rapport de la Cour de décembre 2021, nous avons déjà montré que là aussi l’affirmation sur le coût est aventurée. Nous avons vu que la dépense d’éducation était nettement supérieure avant 2000. De plus il est faux de dire que la France dépense plus que les autres pays pour l’éducation. La France dépense un peu plus que la moyenne OCDE pour chaque élève : 11 201 $ contre 10 454 $ pour l’OCDE en 2018. Mais un seul grand pays développé dépense moins : le Japon (10 185$). Tous les autres grands pays développés dépensent plus. Ainsi l’Allemagne consacre 12 791$ par élève, le Royaume Uni 12 245, l’Italie 11 202 (un dollar de plus !), les Etats Unis 14 009$. Selon Regards sur l’éducation (OCDE), la France fait partie des pays où la dépense d’éducation a le moins augmenté tout au long des années 2010. De 2012 à 2018, sa dépense par élève du primaire à la fin du second degré a augmenté de 0.5% par an. C’est trois fois moins que la moyenne de l’OCDE (1.6%) ou que la moyenne européenne (1.4%). En Allemagne, la dépense d’éducation augmente deux fois plus vite (0.9%), au Royaume Uni et aux Etats-Unis trois fois (1.3%), en Italie 4 fois plus vite.

L’autre idée contestable c’est que la gestion centralisée implique des surcoûts. Effectivement avoir un système national dans un pays à densité faible génère des coûts. Comme le remarque la Cour, les établissements scolaires français sont plus petits que les Allemands. Si on veut avoir des écoles, des collèges et des lycées géographiquement accessibles dans la « diagonale du vide » qui traverse le pays, il faut accepter d’avoir un ratio enseignant / élèves faible en zone rurale. Mais on verra que la Cour vise aussi directement le statut des enseignants pour générer des économies.

Supprimer les concours

Voyons donc les 4 « leviers » de la Cour pour diminuer la dépense d’éducation. Le premier c’est la chute démographique. Perceptible déjà dans le premier degré , elle arrivera en 2024 dans le second. « La démographie étant un déterminant de la dépense d’éducation, la diminution du nombre d’enfants scolarisés se traduit mécaniquement par un ajustement du nombre de postes d’enseignants« . La Cour en attend entre 9000 et 15000 suppressions de postes d’enseignants d’ici 2027. On sait que pour 2023 ce sont 1500 postes dans le 1er degré qui ont été supprimés pour ce motif. L’économie devrait être de l’ordre de 500 millions d’ici 2027 selon la Cour. Notons que l’extension de la chute au 2d degré devrait doubler son impact à compter de 2026. Dès 2021 , le sénateur LR Longuet appelait le gouvernement à anticiper cette chute en diminuant les recrutements.

Le second levier c’est la prise en compte des « disparités territoriales ». La formule vise en fait les difficultés de recrutement des enseignants dans certaines académies. On sait que cela concerne Créteil, Versailles, la Guyane et Mayotte. La solution donnée par la Cour c’est de déroger au statut des enseignants en recrutant sur diplôme « pour une durée limitée de trois à cinq ans, au terme de laquelle l’enseignant pourrait bénéficier d’un contrat à durée indéterminée (CDI)« . Il faut bien peser les mots. Il s’agit tous simplement de la suppression des concours et du recrutement sur titre. L’idée n’est pas neuve. Elle a été aussi émise par le Conseil supérieur des programmes. Elle a déjà été mise par la Cour , par exemple en 2022. C’est le mode de gestion des enseignants anglosaxons. Comme l’écrit la Cour, « le choix du concours comme mode principal de recrutement est minoritaire en Europe (avec l’Espagne, l’Italie, le Luxembourg et l’Albanie). La plupart des pays exigent une formation initiale qualifiante pour l’enseignement« . En même temps, la Cour recommande de fermer des petits établissements en commençant par les LP, actuellement en pleine réforme. « Le maintien de lycées professionnels à faible effectif, justifié par un besoin de proximité pour les publics fragiles, conduit à la persistance, dans certains territoires, de formations peu pertinentes« .

L’autonomie contre l’Etat

« Selon la Cour, les modalités d’allocation (des moyens des établissements) doivent davantage tenir compte du niveau initial des élèves, évalué par les tests nationaux à l’entrée du collège et du lycée, et des contraintes pesant sur le lieu d’implantation de l’établissement« , recommande la Cour. C’est à dire qu’à la place de l’éducation prioritaire avec son cadre national, on aurait des moyens décidés localement en fonction des difficultés pédagogiques mais aussi de la géographie. On détruit ainsi les critères nationaux qui sont la base de l’égalité, on s’en remet aux influences locales et on transfère des moyens des banlieues vers le rural plus « gaulois »…

Le troisième levier est en fait le même mais présenté de façon plus transparente. Il s’agit de « sortir d’une gestion encore trop concentrée« . « Son modèle de gestion, très vertical et centralisé, et privilégiant certains parcours, ne lui permet pas de fédérer les énergies au service de la réussite des élèves« , écrit la Cour à propos de l’Education nationale.

La Cour veut donc de l’autonomie. Selon la Cour, il faut « donner davantage de compétences et d’autonomie aux rectorats, par exemple dans le dialogue avec l’enseignement privé sous contrat sur la gestion des moyens, des ouvertures et des fermetures de classes« . C’est évidemment le moyen de contourner la barre des 20% imposée depuis les accords Lang Cloupet et d’assurer la croissance du privé. « Il faut aborder de façon pragmatique les difficultés de recrutement particulières de certaines académies ou certaines disciplines en tension, en donnant aux rectorats la possibilité d’expérimenter des modalités dérogatoires de recrutement sur diplômes« , comme on l’a vu plus haut. Mais c’est aussi étendre les pouvoir des des chefs d’établissement « pour en faire des cadres dirigeants« . Le Pacte leur donne déjà la main sur la paye, ce qui est énorme. La Cour propose qu’ils évaluent seuls les enseignants.

Dépasser le cloisonnement

Le dernier levier c’est la gestion de proximité, lancée sous Blanquer. « La Cour recommande, pour la gestion des personnels enseignants comme pour l’ensemble de la communauté éducative, de développer, outre les revalorisations salariales, une gestion des ressources humaines plus souple et dépassant le cloisonnement des métiers, pour redéployer les moyens et améliorer le service rendu aux élèves. Redéfinir les obligations de service pour intégrer en dehors du temps de classe le temps de travail des équipes pédagogiques, la formation, et les absences institutionnelles est pour cela indispensable« . Dépasser le cloisonnement c’est assurer les remplacements , comme le prévoit le Pacte. C’est aussi assurer la surveillance et la vie scolaire pour mieux « redéployer les moyens ». C’est mettre fin à la barrière entre 1er et 2d degré, comme l’introduit le Pacte 1er degré et fondre école et collège.

Si la Cour des Comptes va loin dans ses recommandations, celles-ci ne sont pas nouvelles. Ce qui est nouveau c’est le martelage, la répétition ou, si on préfère, le harcèlement dont est victime la profession enseignante.

Hallali sur le statut des professeurs

Du coté de la Cour des Comptes rappelons son rapport de décembre 2021, en pleine campagne électorale. La Cour préconisait d’annualiser les services, de regrouper écoles primaires et collèges, de faire évaluer les enseignants par les chefs d’établissement et d’augmenter l’autonomie de ces derniers. En janvier 2023, nouveau rapport qui présente des établissements autonomes sous contrat avec l’Etat, financés selon les résultats des élèves et dotés d’un vrai manager. Une vraie privatisation de l’école publique. En février 2023, rebelote. La Cour publie un rapport sur le métier enseignant où elle recommande , comme on l’a vu, la contractualisation car « l’attractivité du métier enseignant ne peut se résumer à la question salariale« .

La Cour n’est pas seule. La droite sénatoriale tire dans le même sens. Rappelons le rapport Longuet de juin 2022 qui invite à laisser les chefs d’établissement recruter et payer à leur gré les enseignants pour augmenter « leur productivité ». « Les pays ayant la meilleure performance économique sont ceux où les enseignants vivent 35 heures par semaine dans l’établissement » , écrit G Longuet dans un raccourci stupéfiant. « On a le sentiment que la rue de Grenelle a offert aux enseignants des conditions de vie que nos compatriotes ne comprennent toujours pas car ils ont le sentiment qu’ils n’ont que 160 jours de travail par an ce qui n’est pas beaucoup« …

Nouveau texte du Sénat, cette fois ci une proposition de loi adoptée par la haute assemblée, en avril 2023. Le Sénat adopte la contractualisation des écoles et établissements, la bivalence des enseignants du 2d degré, leur évaluation par les chefs d’établissement, la fin des règles du mouvement.

A cela s’ajoute évidemment le Pacte. Celui-ci donne aux chefs d’établissement et aux directeurs le pouvoir de fixer le salaire des enseignants. Il met fin au lien entre corps et salaire et généralise la contractualisation salariale. Après la loi de transformation de la fonction publique, qui a supprimé le paritarisme, c’est l’éclatement des statuts qui se produit sous nos yeux. Il génère la division des enseignants et donc leur affaiblissement. Ce que Macron n’a pu faire dans son premier quinquennat se met en place. (voir aussi ici)

Ce nouveau rapport de la Cour des Comptes se situe dans ce contexte. Gouvernement, Sénat, Cour des Comptes, tous harcèlent ensemble le corps enseignant. Ils voient, avec la politique gouvernementale, sa chute arriver. Ils donnent les derniers coups. La revalorisation « morale des enseignants a duré bien peu de temps. La privatisation de l’Ecole semble « inévitable ». « la lame de fond est à l’œuvre » comme nous le disait en 2020 Xavier Pons.

François Jarraud

Extrait de cafepedagogique.net du 10.07.23

Comment améliorer l’efficience du système scolaire ? Les solutions de la Cour des Comptes

"En dépit d’une dépense nationale d’éducation supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE, le système éducatif français peine à produire des résultats satisfaisants (...). Il faut cesser l’empilement de réformes dont les effets sont rarement évalués et en finir avec le mur de la complexité." En ce qui concerne la réussite des élèves, leur bien-être, leur orientation vers l’enseignement supérieur ou la vie professionnelle, l’attractivité du métier d’enseignant, l’égalité des chances, la mixité sociale, "la situation paraît bloquée", estime la Cour des comptes dans une "note thématique" qui vient d’être publiée.

Les sages de la rue Cambon ajoutent que "la surcharge de travail dans les rectorats, l’augmentation des charges administratives pour les chefs d’établissements, les inspecteurs pédagogiques, les enseignants, les agents des collectivités territoriales et les élus embolisent le système sans apporter de réelle plus-value". Ils notent que les dépenses consacrées à l’école publique et privée sous contrat proviennent des budgets de l’État et des collectivités territoriales. "À hauteur de 109 Md€ en 2022, elles n’ont cessé d’augmenter sur les dix dernières années", passant de 62,3 Md€ en 2012 à 78,5 Md€ en 2022. Ils notent également qu’il "n’existe pas de document officiel décrivant l’effort global et consolidé de l’effort de la nation en faveur de l’école". Quant aux informations sur le financement de l’éducation par les collectivités territoriales, elles sont "rares et incomplètes" tandis que "le soutien à l’école peut varier de 4 500 € par an et par élève dans les communes à fortes rentrées fiscales à 250 € pour les petites villes ou villages".

La Cour recommande notamment "d’améliorer l’allocation des moyens de l’État aux collèges et lycées (EPLE) en tenant davantage compte des contraintes locales et du contexte économique du territoire", alors que, "actuellement, le critère principal est le nombre d’élèves rapporté au nombre de classes". Il faudrait "davantage tenir compte du niveau initial des élèves (...) et des contraintes pesant sur le lieu d’implantation de l’établissement". Les capacités d’action des chefs d’établissement devraient être renforcées "pour en faire des cadres dirigeants au sein de l’institution, dotés de compétences élargies à l’évaluation des personnels de l’établissement, sans pour autant étendre leurs attributions actuelles en matière de recrutement".

L’allocation des moyens “devrait être mieux coordonnée avec les interventions des collectivités territoriales". La Cour appelle notamment "à la conclusion de pactes territoriaux pour le second degré du collège entre le MENJ et les départements". Elle est favorable à des revalorisations salariales, mais milite surtout pour "une gestion des ressources humaines plus souple" : "Redéfinir les obligations de service pour intégrer en dehors du temps de classe le temps de travail des équipes pédagogiques, la formation, et les absences institutionnelles est pour cela indispensable. Cette redéfinition doit contribuer à renforcer la coopération de tous les professionnels de la communauté éducative et à les mobiliser autour du projet d’établissement porté par le chef d’établissement."

Extrait de touteduc.fr du 10.07.23