Un rapport des Inspections générales sur le dispositif "Plus de maîtres que de classes" (PDM) (juin 2014)

Le dispositif "plus de maîtres que de classes" : projet et mise en oeuvre pédagogique
Rapport conjoint IGEN / IGAENR - Juin 2014

Le dispositif "plus de maîtres que de classes" a été instauré par la circulaire du 18 décembre 2012. La loi pour la refondation de l’École de la République du 8 juillet 2013 disposait qu’une partie des 7 000 emplois qu’elle prévoyait de créer lui serait consacrée. Le dispositif donne la possibilité d’affecter, sur la base d’un projet pédagogique, un enseignant supplémentaire dans une école ou un groupe scolaire. Il permet ainsi de mettre en place de nouvelles modalités d’organisation pédagogique pour aider les élèves les plus en difficulté à progresser.
La mission des inspections générales s’est déroulée en deux temps. Elles ont d’abord observé les conditions d’installation du dispositif au cours du premier trimestre de l’année scolaire 2013-2014, puis elles se sont consacrées, à partir du mois de janvier 2014, à l’étude des pratiques pédagogiques qui en ont découlé.

Lire le rapport intégral (74 p.)

Résumé
La mise en oeuvre du dispositif « plus de maîtres que de classes » s’est faite sur la base des instructions de la circulaire n° 2012-201 du 18 décembre 2012 particulièrement précise quant à l’expression des attentes. En revanche, les conditions de l’affectation des postes et des
personnes et l’organisation pédagogique ont laissé plus de latitude aux équipes.
Il en est résulté un accompagnement du changement à la main quasi-exclusive des départements et, pour ce qui concerne le volet pédagogique, une forte sollicitation de l’échelon local comme du professionnalisme des équipes.

Ces deux observations expliquent, d’une part, la grande diversité des modalités de pilotage du dispositif dans sa phase initiale d’installation, et, d’autre part, la forme de renouvellement professionnel dans laquelle les enseignants ont été placés pour gérer le travail en commun et plus particulièrement les situations de co-enseignement ainsi que l’évaluation des effets du dispositif.
Comme les recherches françaises ou étrangères sur un dispositif équivalent sont limitées, il y a un fort besoin de conseil, de formation et d’outils – notamment d’évaluation - de la part des professeurs des écoles.

Une rapide recension des différents dispositifs existants ou ayant existé met d’ailleurs en évidence que, dans la plupart des cas, l’objectif visé consistait à réduire la taille des classes ou à faire aider l’enseignant par un assistant de qualification moindre. La mission d’inspection a rencontré les situations les plus diverses en matière de mise en oeuvre du dispositif. Elle a pu vérifier que la co-intervention posait de réelles questions aux enseignants au point de se traduire bien souvent par des séances pédagogiques fortement marquées par des formes de préceptorat qui ont pour conséquence de laisser dans l’attente un grand nombre d’élèves.

Si l’organisation des séquences, les modalités de prise en charge des élèves, la répartition des missions entre maîtres titulaires et maîtres supplémentaires ne sont pas les seules garantes de la réussite du dispositif, en revanche sous-estimer ces aspects peut en réduire considérablement l’efficacité.
Cela peut être sujet à dérive si on devait laisser prendre le pas à l’organisation sur l’objectif central qui vise à prévenir la difficulté scolaire.

C’est pourquoi le rapport met l’accent sur la nécessité de tenir en égale considération le sens du dispositif, ses aspects organisationnels, le vécu professionnel des enseignants.
Cela met en évidence à la fois la nécessité d’un pilotage rigoureux à tous les échelons, de procédures de formalisation du travail en équipe, une évolution du rôle du directeur, de bonnes qualités pédagogiques et didactiques attendues de la part du maître supplémentaire et de l’équipe. Pour y parvenir, le rapport met en avant la nécessité d’une recherche accompagnement, d’outils didactiques et d’évaluation, d’organisation et de formalisation des temps d’échanges pour construire et faire vivre le projet de l’école et pour ajuster de manière constante l’acte pédagogique et didactique aux besoins des élèves.

Il résulte de tout cela que les aspects liés à la formation comme à la gestion des ressources humaines mobilisées dans ce cadre sont déterminants.

Enfin, il est rappelé, compte tenu de l’effort que suppose en termes de moyens un tel dispositif, qu’il convient d’être en capacité d’expliquer les orientations retenues aux parents d’élèves et aux partenaires de l’école.

Conclusion
Le dispositif « plus de maîtres que de classes » se met en place de manière progressive depuis la rentrée scolaire 2013. La circulaire qui en arrête les contours en fait un « agencement de ressources humaines et matérielles stratégique et finalisé » répondant à la définition que certains chercheurs peuvent donner d’un dispositif.
Les moyens sont conséquents, les ressources humaines mobilisées se voient assigner des objectifs ambitieux avec, au premier chef, la prévention de la difficulté scolaire. Pour ce faire la maîtrise des apprentissages fondamentaux est plus particulièrement ciblée.

L’ensemble de ces attentes est tout particulièrement cadré. Nonobstant, la circulaire laisse une grande latitude à l’interprétation que les acteurs peuvent en avoir. Cela se vérifie notamment pour ce qui a trait aux aspects stratégiques.
Ceux-ci concernent d’abord l’affectation et la gestion de la ressource. La mission d’inspection générale souligne toute l’importance que peut revêtir cette phase initiale et recommande le cadrage le plus strict avec une forte coordination académique. Ces exigences ont été exprimées tant par le comité de suivi que par les chercheurs qui ont été rencontrés. Si, dans un premier temps, il a pu être constaté une grande diversité des modes de gestion, les travers les plus flagrants ont été corrigés. La circulaire de rentrée 2014 recommandant que l’on donne la priorité aux postes implantés en éducation prioritaire n’est pas étrangère à cette évolution.

On regrettera néanmoins encore quelques débordements concernant l’affectation de maîtres supplémentaires hors éducation prioritaire, sans référence suffisante à la mesure d’une difficulté comparable. La vigilance sur ces points reste donc d’actualité et il importe, au regard des moyens engagés comme de l’ambition des objectifs affichés qu’une attention
durable soit portée à ces questions.
Le fonctionnement des équipes se ressent également des responsabilités confiées à l’initiative locale. Cette latitude est de bon aloi en ce qu’elle laisse toute sa place à l’élaboration du projet, aux diagnostics locaux, à l’interprétation que les enseignants peuvent faire du dispositif, pour peu que les projets ne soient pas ici ou là, comme cela a pu être constaté,
pré-formatés. En revanche, tout cela va de soi dès lors que se trouvent réunies les conditions de la réussite : projet porté par des équipes pédagogiques motivées, expertise pédagogique et didactique, accompagnement des ressources de la circonscription. Force est de constater qu’il s’agit là de situations assez exceptionnelles, même si, dans tous les cas, l’avis partagé des enseignants est qu’ils trouvent un certain confort à l’ajout du maître supplémentaire, avec le sentiment d’un climat apaisé dans les classes et la possibilité de mieux répondre aux
sollicitations des élèves.

La réserve qu’il est permis d’émettre réside en ceci que le dispositif, parce qu’il s’en remet justement au professionnalisme des acteurs, fait peser sur eux une responsabilité accrue.
Surtout, il réclame de très fortes adaptations en matière d’organisation, de temps de concertation, d’élaboration conjointe des activités pédagogiques. Cela suppose du temps pour les échanges entre collègues, pour l’appropriation des objectifs, pour la régulation des choix effectués. Pour autant la réunion de ces éléments, pour constituer des conditions nécessaires, ne suffit pas à assurer le bon fonctionnement du dispositif. Encore faut-il en regard une bonne maîtrise des stratégies pédagogiques et didactiques à mettre en oeuvre.

Ces compétences existent, et les nombreuses visites effectuées sur le terrain témoignent de la richesse des initiatives comme de l’engagement des acteurs. Il faut considérer que sont sollicitées des équipes qui n’en sont pas à leur première réforme. Or, nombre d’expériences antérieures inspirées de la philosophie du maître supplémentaire n’ont fait l’objet d’aucune évaluation. L’institution devra s’en souvenir.
En outre, ce sont les pratiques globales des acteurs qui se trouvent ici mobilisées. Entendons par là que l’on va bien au-delà de l’appel au seul champ des compétences didactiques et pédagogiques. Le référentiel des pratiques s’élargit à l’observation critique de la classe ainsi qu’à l’organisation du travail. L’extension du spectre des attentes professionnelles peut aider à comprendre la demande récurrente d’outils d’observation ou d’évaluation, celle d’être accompagné, et peut aussi apporter un éclairage explicatif sur l’origine des « tensions bipolaires » auxquelles fait référence Marie Toullec-Théry. On rappellera simplement que certains des interlocuteurs rencontrés par la mission, notamment parmi les chercheurs, ont dit avoir constaté que l’on n’enseigne peut-être pas suffisamment les gestes professionnels dans le cursus de formation des enseignants. Cet écart entre les exigences du dispositif et la préparation des acteurs ne doit pas être sous-estimé.

Cela rend plus nécessaire encore ce que le présent rapport appelle une « recherche accompagnement ». Encore convient-il de bien mesurer qu’en la matière, l’état de la recherche, à l’étranger comme en France, témoigne que tout ou presque semble à construire, tant les préoccupations ont porté jusqu’à présent sur la réduction de la taille des classes. On mesure bien toute la difficulté qu’il peut dès lors y avoir à mettre des équipes en confiance quand ceux qui doivent produire les éléments de recherche-accompagnement en sont aux prémices.

Il reste que la palette des leviers d’action est proportionnelle à l’étendue du champ des pratiques interpellées par la mise en place du maître supplémentaire. En tout premier lieu, l’attention doit être portée au pilotage. Cela concerne les échelons de la hiérarchie académique, mais le pilotage des écoles est tout aussi essentiel. On imagine mal que les IEN trouvent encore du temps pour régler des questions relatives au fonctionnement quotidien des équipes, à la gestion des locaux et à l’organisation des services. C’est la raison pour laquelle la mission d’inspection générale a tenu à insister sur le rôle attendu du directeur d’école en rappelant les textes réglementaires et en mettant l’accent sur sa responsabilité en matière de pilotage du projet, d’organisation, de formalisation, de répartition des classes et des services, d’animation, d’explication des objectifs. Ces recommandations peuvent paraître
« périphériques » mais il n’est pas possible d’en faire l’économie. De surcroît, l’importance des paramètres d’organisation est telle que les séances observées ont pu parfois conduire les membres de la mission à constater que, pour des équipes pédagogiques, la transformation de
leurs pratiques professionnelles « élargies » pouvait revêtir, tant le parcours pour entrer dans l’innovation peut être difficile, une importance déterminante pour la réussite du projet, au risque de perdre de vue l’objectif premier : la prévention du traitement de la difficulté.

Ce qui précède met en évidence s’il en était besoin la nécessité de s’intéresser en second lieu à la perception des acteurs. L’un des enseignements de ce dispositif est qu’il est certainement temps de ne pas penser seulement l’accompagnement du seul point de vue didactique et
pédagogique mais tout autant en termes de gestion des ressources humaines avec certainement l’exigence d’une reconnaissance des compétences.
Pour ne pas se trouver dans une situation de tension entre « pratiques », professionnelles pédagogiques, organisationnelles, au point de mettre en difficulté les acteurs, il convient, en troisième lieu d’en revenir au sens de la politique engagée.
On ne mobilisera pas uniquement sur un sujet comme celui-ci en cadrant, en resserrant les procédures, en accompagnant, bref en multipliant les recommandations à l’adresse des acteurs. Il faut aussi une appropriation, une compréhension du sens de la politique sous tendue par ce dispositif.
Cela passe par le débat et l’échange, d’où l’importance qu’il peut y avoir à se mettre en situation de savoir expliquer aux partenaires. Cela passe aussi par le discours porté par l’institution, par le souci d’une évaluation qui prenne soin de ne pas culpabiliser les équipes, et ce d’autant moins que la culture professionnelle semble quelque peu fragilisée.

En conclusion, c’est un triptyque qu’il convient de faire fonctionner. Les trois termes en sont l’organisation, le vécu professionnel des acteurs, le sens et la philosophie du projet. À privilégier l’un ou l’autre de ces aspects, on fragilise le dispositif. Mettre l’accent sur le seul aspect organisationnel revient à se condamner à réduire la taille des classes sans se soucier des pratiques pédagogiques et didactiques. Cibler la seule perception des équipes, c’est se limiter à un bilan cantonné au meilleur confort de la vie de la classe. Vouloir ne retenir que le sens, c’est assurément mettre en avant une ambition mais avec le risque de faire douter les acteurs de leur capacité professionnelle à mettre en oeuvre le dispositif de manière efficace.
C’est en ayant ce souci de tenir les différents termes de ce triptyque que la mission suggère les recommandations qui figurent au terme de ce rapport.

Recommandations

1. Rendre le dispositif lisible comme outil de prévention et de lutte contre la difficulté scolaire
– rappeler de manière constante et aux différents niveaux de pilotage le sens et l’objectif principal du dispositif, la réduction du nombre d’élèves en difficulté ;
– massifier le dispositif en requalifiant pour partie les emplois supplémentaires actuellement dispersés sous différentes appellations en les réorientant vers les objectifs assignés aux maîtres supplémentaires dans le cadre de la circulaire du18 décembre 2012 ;
– maintenir la priorité d’enseignement du maître supplémentaire sur le cycle 2, incluant désormais le cours élémentaire 2ème année, de façon à cibler l’acquisition des compétences essentielles.

2. Concevoir le pilotage du dispositif aux différents échelons :
– créer une coordination académique en matière d’implantation des emplois PDM, de recrutement et d’affectation des personnels, de stratégie de formation et d’accompagnement ;
– veiller dans les départements et les circonscriptions à la formalisation des projets par les équipes pédagogiques : éviter le saupoudrage, renforcer l’attention à la classe et aux besoins des élèves, prévoir une évaluation. Le nouveau cadre des cycles doit être pris en compte ;
– responsabiliser les écoles qui se portent candidates à ce dispositif en créant les conditions d’un pilotage de proximité par la directrice ou le directeur.

3. Considérer que la gestion des ressources humaines est un sujet majeur pour la réussite du dispositif :
– porter attention aux compétences pédagogiques et didactiques ainsi qu’aux capacités d’adaptation requises pour assurer la fonction de maître supplémentaire ;
– associer la directrice ou le directeur à l’élaboration d’une lettre de mission du maître supplémentaire, lui confier la répartition des services de celui-ci et la responsabilité d’expliquer le sens du dispositif dans le cadre du conseil d’école ;
– valoriser la fonction de maître supplémentaire en termes de perspectives professionnelles en imaginant une procédure de validation des acquis de l’expérience.

4. Mettre à disposition des équipes pédagogiques les outils nécessaires au dispositif :
– proposer des évaluations diagnostiques, conçues au niveau national, destinées à connaître les acquis des élèves par rapport aux compétences attendues au début de chaque année du cycle 2, de manière à pouvoir répondre à la demande des acteurs, à celle des partenaires et usagers et afin de rendre compte de l’emploi des moyens mobilisés ;
– proposer des stratégies de réponse à des difficultés d’apprentissage types du cycle deux et faire connaître des ressources pédagogiques, notamment numériques, pertinentes.

5. Renforcer l’accompagnement et la formation :
– recentrer les formations et l’accompagnement sur l’analyse des situations d’apprentissage, les gestes professionnels et l’usage du numérique ;
– prendre en compte l’organisation du travail en équipe dans les formations du binôme maître de la classe/maître supplémentaire ;
– privilégier les stages d’équipe sur la base des conclusions des évaluations d’école ;
– inviter les recteurs à se rapprocher des ESPE pour que soient prises en compte les demandes de formation exprimées par les acteurs engagés dans le dispositif ;
– mettre en oeuvre une recherche-accompagnement au niveau national portant sur les aspects pédagogiques et didactiques.

Note du QZ
Voir pages 20 à 22 la question des rapports entre le dispositif "Plus maîtres que d’élèves" et le dispositif d’éducation prioritaire.
Le rapport souligne une grande diversité des situations selon les départements :

"2.2.1. Une implantation des emplois PDM [Plus De Maîtres...] au-delà de l’éducation prioritaire
De fait, tous les cas de figure se présentent. Dans une même académie, où pourtant la volonté du pilotage du premier degré est clairement affichée, la diversité de la méthode de répartition territoriale est flagrante. Dans un département, la répartition se fait par zones de difficulté
sociale et scolaire (réseaux de réussite scolaire, ECLAIR) : dans ce cas, les écoles de l’éducation prioritaire ont pu être invitées à déposer un projet. Dans le département voisin, les postes sont répartis par circonscription, à charge pour l’IEN de proposer l’école ou le groupe
d’écoles relevant d’un quartier difficile. Ailleurs, l’attribution se fait sous forme de renforts de décharges allouées à des maîtres déjà en charge de dispositifs de soutien.

Dans un très gros département, une note de l’IA-DASEN, en date du mois de janvier 2013, va jusqu’à inciter les écoles de l’éducation prioritaire, susceptibles de connaître des mesures de carte scolaire, à se porter candidates au dispositif « maître supplémentaire »…
Il arrive également qu’un IA-DASEN, récemment nommé, réoriente les choix opérés par son prédécesseur afin d’éviter que les affectations de moyens PDM n’apparaissent comme des compensations aux fermetures subies antérieurement par l’école.
Cet échantillon de pratiques est révélateur de ce qui, on le verra, semble caractériser ce dispositif, à savoir qu’il révèle davantage en creux ce que sa mise en oeuvre suppose comme organisation, pratiques, outils, pilotage, qu’il n’instruit sur l’élaboration d’une modélisation exemplaire.
Surtout, dans le temps même où la réflexion est engagée sur l’éducation prioritaire, on observe que la « mobilisation » des moyens sur le dispositif PDM est loin de coïncider avec la densité des effectifs relevant de cette politique. Cela se vérifie sur les douze académies qui consacrent environ 20 % ou plus de leurs emplois à l’éducation prioritaire. Si on adopte
comme ratio le nombre d’emplois créés à la rentrée 2013 au titre du dispositif du maître supplémentaire en le rapportant à celui des effectifs relevant des différents niveaux de l’éducation prioritaire (RRS, ECLAIR), les résultats vont de un poste PDM pour 191 élèves d’EP (académie de Guyane) à un poste pour 2 515 élèves (académie de Corse).

[Tableau]

Pour les dix académies consacrant entre 5 et 10 % environ de leurs emplois à l’éducation prioritaire, les ratios varient de un poste PDM pour 118 élèves de l’éducation prioritaire (académie de Poitiers) à un poste PDM pour 908 (académie de Toulouse).

[Tableau]

Bien évidemment, comme toujours, il convient de se défier des moyennes. Le constat met tout naturellement en évidence le fait que le nombre des moyens déjà consacrés à l’éducation prioritaire dans certaines académies rend les implantations nouvelles de maîtres
supplémentaires relativement homéopathiques dans ces secteurs. On pourrait aussi en déduire que, pour ces académies, il vaudrait mieux réorienter l’utilisation de moyens existants plutôt que d’en réinjecter de nouveaux au titre de ce dispositif.
L’examen de la situation des académies du second groupe (entre 5 et 10 % des moyens totaux dédiés à la prise en charge de la difficulté) pourrait, a contrario, laisser penser que l’efficacité du recours au maître supplémentaire, pour peu qu’elle soit en relation avec des implantations
dans les secteurs étiquetés difficiles, sera plus importante au regard des effectifs concernés dès lors qu’ils sont inférieurs à 300. Pour autant, on voit ici aussi que les écarts sont assez importants entre des académies qui consacrent près de 10 % de leurs moyens à la difficulté (Besançon, Toulouse) et celles qui ont des ratios postes PDM/effectifs respectifs de 1/738 et 1/908. La comparaison avec Nantes, Grenoble et Nice est ici intéressante.
La circulaire de préparation de la rentrée 2014, en ce qu’elle met l’accent sur l’affectation en éducation prioritaire, peut contribuer à assurer une meilleure implantation du dispositif. Cela nécessite que l’on réfléchisse à cette occasion aux postes qu’il est possible de redéployer ou de requalifier. Cette réflexion vaut tout autant pour les moyens supplémentaires qui ont été implantés, ou maintenus, en zone rurale dès lors que de la difficulté scolaire avérée était identifiée.

Comment réduire l’échec scolaire des enfants des quartiers populaires ? C’est cette question qu’aborde le rapport de l’Inspection générale rédigé sous la direction d’Yves Cristofari et de Rémy Sueur, sur le dispositif « Plus de maîtres que de classes » (PDM).
Pivot de la refondation de l’Ecole, le dispositif PDM souffre, selon le rapport, de difficultés de mise en place sur le terrain. Il est souvent géré sur des bases bureaucratiques plus que pédagogiques, les applications sur le terrain sont très diverses et difficiles. Le co-intervention ne va pas de soi. Pour l’Inspection le dispositif se révèle finalement une occasion de réformer le fonctionnement de l’institution en modifiant notamment la place du directeur d’école .

Extrait de cafepedagogique.net du 30.07.14 : http://www.cafepedagogique.net/lexp...

Voir aussi
Sur le site Alain Savary, l’analyse par deux universitaires de deux dispositifs "Plus de maîtres que de classes", l’un en zone urbaine, l’autre en zone rurale