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Repères pour la carte de l’éducation prioritaire (4) : éléments d’histoire, par Marc Bablet (Ozp)

1er février 2023

Repères pour la carte de l’éducation prioritaire (4) : éléments d’histoire

Suite à notre précédent travail sur l’allocation progressive des moyens, il convient de rappeler que celle-ci n’est que la conséquence de la volonté politique de donner plus de moyens aux écoles et collèges qui accueillent les enfants des personnes qui rencontrent le plus de difficultés sociales. Cette perspective issue de la discrimination positive initiée par l’éducation prioritaire en 1981 en est une déclinaison nouvelle compte tenu du fait que les indicateurs le permettent depuis quelques années. Cette méthode permet d’éviter les effets de seuil en matière de moyens, souvent reprochée à l’éducation prioritaire.
Il faut toutefois préciser qu’il ne s’agit pas de substituer l’allocation progressive à l’éducation prioritaire dont la logique de travail en réseau écoles collège et les autres orientations portées par le référentiel doivent être maintenues. Aussi la question de la carte est-elle toujours parfaitement d’actualité pour déterminer les réseaux qui doivent élaborer des projets spécifiques qui ont vocation à être particulièrement soutenus par l’institution par d’autres moyens que ceux de l’allocation progressive (indemnités, nominations, formation…)
Au moment où le ministre annonce vouloir revoir la carte de l’éducation prioritaire, il nous semble aussi important d’une part de rappeler que la carte n’est pas tout, comme l’a fait remarquer Marc Douaire, et d’autre part de donner quelques repères sur l’historique de la carte actuelle qui a été très progressivement construite au cours du temps. Ces repères ont vocation à interroger l’avenir de cette carte car c’est en s’appuyant sur la connaissance de l’antériorité de cette politique que l’on peut le mieux estimer ce qui relève de choix techniques et financiers ou de choix politiques et idéologiques et analyser en conséquence les objectifs donnés et la manière de faire. Aussi le rapide historique ici proposé sera prochainement complété des questions vives posées au cours de cette histoire.

Deux balises concernant la carte passée

L’OZP donne à ce lien une première approche intéressante de la carte et de son évolution au cours du temps jusqu’en 2012.

On trouvera au lien suivant l’historique repris par EDUSCOL du site de CANOPE qui était consacré à l’éducation prioritaire et qui a été fermé le 15 novembre 2022.

On peut simplement rappeler que cette carte a été modifiée à des périodes précises dont il faut avoir en tête les orientations politiques et les contextes pour comprendre les choix opérés.

La carte en 1981-1982

Arrivée de la gauche au pouvoir après une longue période de la droite au pouvoir. Une volonté de relancer l’économie et de réduire le chômage par l’intervention de l’Etat notamment en multipliant le nombre de fonctionnaires. Une volonté forte de lutter contre les inégalités connues par les travaux de la recherche en sociologie notamment. La première circulaire de juillet 1981 est particulièrement claire : « Son but prioritaire est de contribuer à corriger cette inégalité par le renforcement sélectif de l’action éducative dans les zones et dans les milieux sociaux où le taux d’échec scolaire est le plus élevé. La politique du Gouvernement consiste en effet à subordonner l’augmentation des moyens à leur rendement escompté en termes de démocratisation de la forme scolaire. »
Elle est alors établie à partir de la connaissance des difficultés sociales et scolaires des écoles et établissements et à partir de la proposition de projets par les équipes concernées.
Il faut rappeler que la carte initiale de 1982-1983 a été établie sans disposer d’outils statistiques solides. A l’époque il n’y avait pas de remontée électronique des informations et tant les rectorats que le ministère devaient d’abord saisir des informations remontées sur des documents papier.

Un très intéressant travail descriptif de la DEPP (à l’époque SPRESE) permet néanmoins d’avoir une bonne image de la carte et des profils des élèves accueillis dans les établissements de la carte des débuts de l’éducation prioritaire.

Cette carte comprend alors : 362 zones comprennent 3730 écoles 503 collèges, 109 LEP et 11 lycées

La carte de 1990

La circulaire du 1er février 1990 précise, outre le fait que les nouvelles ZEP doivent correspondre à des territoires défavorisés et proposer un projet de qualité : « - Prise en compte de la politique de développement social urbain et, notamment, du développement social des quartiers (D.S.Q.). Il a été convenu que désormais coïncideraient au maximum les politiques D.S.Q. et Z.E.P. : les quartiers faisant l’objet d’une opération de développement social au titre du contrat de plan 1989-1993 seront, pour tout ou partie, dotés d’une Z.E.P. et, dans ce cas, les établissements de la zone seront concernés de plein droit par les mesures prises ; »
En conséquence la carte s’étend en fonction des signatures des contrats de DSQ en question qui sont élaborés par les communes qui adhèrent à cette politique tandis que d’autres n’en veulent pas. La carte échappe alors à la rationalité proprement éducative au profit de celle de la politique de la ville et de choix politiques des collectivités territoriales.
Là encore une étude de la DEPP permet de voir les évolutions depuis 1982 même si à cette époque on travaille encore papier crayon

Il y a désormais en éducation prioritaire : 5503 écoles, 796 collèges, 126 LEP et 29 lycées

La carte de 1997

La circulaire du 31 octobre 1997 donne des indications sur la conception de la nouvelle carte, en partie en appui sur le travail des inspections générales de 1996 que nous avons rappelé en repères 2 https://www.ozp.fr/spip.php?article29414 :

« Afin de procéder aux évolutions souhaitables de la carte des ZEP et à la définition des réseaux d’éducation prioritaires, il vous faut établir des critères objectifs, transparents et négociés. Ces critères doivent mesurer la concentration des difficultés sociales, économiques et culturelles. Le seul critère de réussite scolaire des élèves ne doit pas entraîner un retrait de priorité et de moyens. Il convient par ailleurs de définir des ZEP à taille humaine : en effet, l’expérience montre que les ZEP trop étendues posent de nombreux problèmes de pilotage. Il peut donc être nécessaire de définir deux ou trois ZEP là où il n’en existe qu’une. »

« Dans un souci de continuité éducative, l’ensemble du dispositif devra s’articuler autour du collège et de son secteur. En ce qui concerne les lycées, leur classement ne se justifie pas en général, mais ils peuvent faire partie des réseaux d’éducation prioritaires, dès lors qu’ils accueillent, par exemple, des élèves provenant de collèges ZEP. »

A l’époque on appellera ZEP le cœur de la politique hérité du passé et REP des lieux moins difficiles. Mais le but fut nettement de regrouper une ZEP ou un REP autour d’un collège avec les écoles qui l’alimentent. La question des lycées est plutôt laissée de côté considérant que la ZEP doit se concentrer sur école collège.
Le principal problème de cette carte fut que la maîtrise de l’opération ne fut pas parfaitement assurée entraînant de fait une extension très importante de la carte. Le fait que le pilotage en ait été très déconcentré n’y est pas pour rien. Par ailleurs l’appellation REP se généralisant on se retrouve avec beaucoup de confusion certaines ZEP étant aussi REP. Ce qui caractérise alors une école ou un collège ZEP, c’est en fait surtout le fait que ses personnels reçoivent des indemnités.

A la rentrée 1999, il y a 695 ZEP et 770 REP qui concernent 7329 écoles, 1053 collèges et 45 lycées. Il faut faire attention au fait que les choses étant assez peu stabilisées, il y a un certain nombre de ZEP qui sont aussi REP et inversement. En conséquence les tableaux statistiques de la DEPP sont particulièrement difficiles à lire.

La carte de 2006

On sait qu’en octobre 2005 eurent lieu dans certaines banlieues des émeutes (à l’origine desquelles il y eut la mort de deux collègiens de Clichy sous Bois poursuivis par la police qui se réfugièrent dans un transformateur électrique qui leur fut fatal) qui ont amené le gouvernement à décréter l’état d’urgence en novembre et pour trois mois. C’est dans ce cadre que le ministre de l’époque qui ne s’intéressait pas particulièrement à l’éducation prioritaire se doit de donner une réponse dans le champ de l’éducation. Il s’appuiera alors sur un prérapport des inspectrices (Anne Armand et Béatrice Gille) qui sont entrain de réaliser celui de 2006 « la contribution de l’éducation prioritaire à l’égalité des chances ». Elles insisteront sur le renforcement de l’action pédagogique dans les quartiers les plus ségrégués et proposeront les RAR (réseaux ambition réussite), consolidant ainsi l’idée d’une éducation prioritaire à deux niveaux les autres réseaux s’appelant désormais réseaux de réussite scolaire (RRS).
Comme le montre la note d’information qui leur est consacrée en 2009 par la DEPP (note 09-09 de mai 2009), les RAR (249 devenus 254 en 2009) ont bien été désignés sur la base de critères rigoureux et ils se distinguent nettement des RRS à part les quelques collèges privés qui seront concernés : « Trois quarts des élèves des collèges RAR sont issus des catégories sociales défavorisées et un tiers a un fort retard scolaire en début de sixième. Ces collégiens maîtrisent moins bien les compétences de base, en sixième comme en troisième. »
La circulaire du 30 mars 2006 indique nettement :
« Pour l’ensemble de l’éducation prioritaire, il convient qu’un collège devienne l’unité de référence du réseau qu’il crée avec les écoles élémentaires et maternelles d’où proviennent ses élèves. Sur ce modèle, en lieu et place des réseaux existants dans l’éducation prioritaire, se structurent les 249 réseaux “ambition réussite” et les autres réseaux dits “de réussite scolaire”. »
On en arrive alors à 254 RAR comprenant 254 collèges et 1710 écoles et à 851 RRS avec 851 collèges et 5259 écoles soit au total 1105 collèges et 6969 écoles.
On compte aussi 25 lycées ambition réussite en plus des lycées qui restent ZEP ou parfois à la place de tel ou tel de ces lycées.

La carte de 2010 et 2011

La carte de 2010 a été élaborée à contre courant de toutes les autres cartes qui se centraient tant bien que mal sur la question sociale à partir des indicateurs disponibles. Malgré un bilan des RAR établi par la DGESCO et resté un temps non publié et malgré un rapport des inspections générales de 2009 qui explicitaient la manière de relancer la politique des RAR, le ministre Chatel et son DGESCO Blanquer décident de relier la nouvelle éducation prioritaire à la question de la violence à l’issue d’états généraux de la sécurité à l’école. Ils veulent de fait mettre l’accent sur le climat scolaire et la vie scolaire en partant d’abord de la situation des établissements du second degré. La première année le programme CLAIR (Collèges Lycées pour l’ambition l’innovation et la réussite) ne concerne donc pas les écoles et les choix sont laissés à l’appréciation des recteurs. La circulaire du 22 juillet 2010 le dit nettement : « À la rentrée scolaire 2010, le programme Clair est expérimenté dans 105 établissements situés dans les dix académies les plus exposées aux faits de violence : Aix-Marseille, Amiens, Créteil, Lille, Lyon, Montpellier, Rouen, Strasbourg, Toulouse et Versailles.
Les recteurs ont retenu les établissements concernés, essentiellement des collèges et des lycées professionnels (cf. liste en annexe), en s’appuyant sur des critères sociaux, pédagogiques et de vie scolaire. » De fait la plupart des établissements retenus sont déjà éducation prioritaire mais il est significatif que la liste établie par le ministère ne le mentionne pas. Pour le comprendre, il faut se souvenir que le président de la République d’alors Nicolas Sarkozy avait inscrit le dépôt de bilan des ZEP dans son programme électoral.
En 2011, pour le programme ECLAIR, il y a une extension au premier degré et tous les RAR sont intégrés au programme. Par ailleurs il reste donc des RRS qui ne deviendront pas ECLAIR selon des critères jamais parfaitement explicités. Il n’y a d’ailleurs pas de circulaire sur ce programme mais un vademecum.
Le RERS 2012 permet de voir les effectifs de ce programme ECLAIR : 297 collèges publics et 9 privés, 11 lycées, 17 lycées professionnels ainsi que 2096 écoles publiques. Par ailleurs les RRS qui sont maintenus comprennent 801 collèges et 4676 écoles.
Soit au total 1098 collèges publics et 6772 écoles publiques. En réalité les changements de dénomination et d’orientation de la politique ne contribuent de fait pas à des changements significatifs de la carte ce qui contribue à montrer que les changements sont le fruit d’orientations idéologiques plus que techniques.

La carte de 2014

La volonté de la refondation après l’établissement du diagnostic de la situation en juin 2013 fut de rendre la carte nettement plus juste socialement qu’elle n’était en travaillant de manière centralisée dans un dialogue avec les académies sur des indicateurs partagés très proches de ce qu’est l’IPS aujourd’hui : Les meilleurs prédicteurs de la réussite scolaire avaient été combinés entre eux. Un travail a été conduit avec la DEPP pour déterminer les indicateurs à prendre en compte : PCS défavorisées, boursiers, résidents en ZUS et retard à l’entrée en sixième pour les collèges, pourcentage de sans diplômes, de chômeurs et revenu médian de la population de l’IRIS d’implantation de l’école pour les écoles.
La volonté politique ayant fixé que la carte ne devait ni s’étendre ni se restreindre et qu’elle ne devait pas comprendre d’établissement privé, il fallait réaliser des sorties pour réaliser des entrées. Pour être parfaitement juste il aurait fallu sortir de la carte au moins 300 réseaux et y rentrer 300 autres. Compte tenu de la difficulté à réaliser cela en une seule fois il fut décidé de prévoir une révision de la carte en 2019 et de s’en tenir à environ deux cents changements en 2015 pour ne pas risquer de dérive comme celle connue en 1997 suite à des manifestations et pressions diverses.
Pour faciliter les sorties la refondation inventa deux outils pertinents : l’idée de conventions académiques de priorités éducatives qui devaient permettre à un inspecteur d’académie de s’engager à maintenir des moyens pour une durée définie dans la convention et l’idée de sorties progressives concernant la prime aux personnels. Ces deux éléments ont été de nature à faciliter des sorties de la carte qui restent choses délicates.
La refondation a permis de réaliser une partie importante du chemin pour une carte plus juste comme il apparaît dans une étude de deux statisticiens de l’INSEE Courtioux et Maury qui montrent que la carte de 2015 est la seule qui ait permis de modifier la composition sociale de l’ensemble de l’éducation prioritaire dans le sens d’une meilleure adéquation aux familles les plus défavorisées.

La carte ayant été très peu modifiée depuis, on peut donner la situation actuelle comme résultante (RERS 2022) :
362 collèges REP+ et 729 collèges REP soit 1091 collèges
2458 écoles REP+ et 4175 écoles REP soit 6633 écoles maternelles et élémentaires

Marc Bablet

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Voir les trois précédents "repères" de Marc Bablet Cités éducatives (Formations et colloques OZP)

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