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La Cour des comptes estime que, en dépit de l’effort budgétaire et des nombreuses réformes (liste), le système éducatif français continue à se dégrader, en particulier pour les jeunes issus des milieux défavorisés (Le Café, ToutEduc)

14 décembre 2021

La Cour des Comptes fait campagne sur l’Ecole
Annualiser les services, regrouper les écoles primaires avec les collèges dans des "écoles du socle" avec un chef d’établissement évaluant seul les enseignants et ayant une large autonomie, uniquement tempérée par des évaluation et un pilotage par les résultats : voilà résumées les nouvelles propositions de la Cour des Comptes. Douze jours après un rapport sur le remplacement des enseignants qui n’est pas passé inaperçu, la Cour relance le débat sur l’Ecole. Elle le fait en pleine campagne électorale. Chargée de vérifier les comptes et de conseiller le pouvoir, la Cour des Comptes entend maintenant peser sur les élections et faire le pouvoir. Le désordre au sommet de l’Etat ?

"En dépit d’une dépense nationale d’éducation supérieure à la moyenne de l’OCDE, la performance du système scolaire français tend à se dégrader, en particulier pour les jeunes issus des milieux défavorisés... Pourtant, les pistes d’une meilleure adaptation de l’école aux besoins des élèves existent". Quelques jours après un rapport sur le remplacement des professeurs, la Cour des Comptes publie une nouvelle note qui demande une réorganisation complète de l’Ecole et du métier enseignant. Alors que la campagne des présidentielles démarre, la Cour agit pour faire passer ses idées dans le débat politique. Nul doute qu’à droite, et peut-être au gouvernement, certains s’emparent du sujet...

Des résultats pas en rapport avec le coût de l’Ecole

En charge du contrôle des deniers de l’Etat, la Cour aborde la question éducative sous l’angle comptable. Mais c’est pour mieux défendre une conception de l’Ecole, celle qu’elle défend depuis des années. Pour la Cour, "en dépit d’une dépense nationale d’éducation supérieure à la moyenne de l’OCDE, la performance du système scolaire français, qu’il s’agisse de sa réactivité aux besoins des élèves ou du niveau de leurs connaissances, tend à se dégrader, en particulier pour les jeunes issus des milieux défavorisés". La note s’appuie sur le point le plus faible du système éducatif français : les mauvais résultats à Timms en maths pour affirmer que la part des élèves faibles est passée de 15 à 25%. A noter que les résultats en maths et en sciences des jeunes français dans Pisa sont dans la moyenne européenne.

Diminuer le nombre d’enseignants

Autre faiblesse du système éducatif aux yeux de la Cour, "une adaptation trop lente de la structure de la dépense à l’évolution de la démographie des élèves... L’Education nationale n’utilise pas suffisamment des outils comme les heures supplémentaires pour anticiper les effets d’une démographie scolaire en déclin". l’idée de la Cour, que l’on tend aussi à droite au Sénat, c’est que le ministère devrait réduire plus énergiquement le nombre de postes dans le second degré car le nombre d’élèves va diminuer dans quelques années. Et remplacer ces professeurs par des heures supplémentaires. Evidemment dans les établissements, face aux classes à 36, on voit les choses autrement. Le ministère n’arrive déjà pas à caser les heures supplémentaires qu’il ouvre alors que la baisse du nombre d’élèves dans le second degré ne sera sensible que dans quelques années. Pour le moment c’ets le trop plein en lycée. La Cour estime que le ministère devrait remplacer les HSA (heures annuelles) par des HSE (heures effectives) pour plus de "souplesse d’utilisation". Ce serait en effet une belle économie...

Les 4 leviers de la Cour

Troisième constat de la Cour : les réformes pédagogiques "ne suffisent pas à améliorer la performance" de l’Ecole. Il faut s’attaquer à l’organisation de l’Ecole. "Les réformes pédagogiques ont besoin d’une refonte des modes d’organisation du système scolaire, touchant notamment l’autonomie des établissements et les prérogatives des chefs d’établissement... L’école, le collège et le lycée ne disposent pas d’une autonomie suffisante". Il faut donc déconcentrer l’Ecole et accorder davantage d’autonomie aux établissements et à leurs chefs. Et pour cela il faut que les écoles primaires intègrent un établissement : la Cour ressuscite l’idée de "l’école du socle" associant école élémentaire et collège.

Nous voilà dans les 4 "leviers" de transformation de l’Ecole que la Cour propose d’utiliser. Le premier c’est « l’établissement public local des savoirs fondamentaux », autrement dit l’école du socle. Un concept hérité de la loi Fillon de 2005 et que l’amendement Rilhac à la loi Blanquer a repris (en vain). Le deuxième levier c’est "l’autonomie des établissements" en lien avec l’autorité du chef d’établissement. La Cour déplore que dans le second degré "sa légitimité et son autorité (soient) partagées avec celles des inspecteurs" et propose qu’ils puissent noter seuls les enseignants. "L’amélioration de la qualité de l’enseignement passe bien par le renforcement de la fonction d’encadrement pédagogique au sein des établissements", affirme la Cour. Sur ce point elle est en accord avec le ministre, comme le montre la loi Rilhac.

Annualiser et revoir les obligations de service

Ces chefs d’établissement devraient avoir des "marges de gestion" accrues. Et pour cela il faut revoir le métier d’enseignant. "Une définition globale annuelle des services des enseignants permettrait ainsi de prendre en compte, non seulement les heures d’enseignement, mais aussi les missions annexes, qui peuvent nécessiter des temps de disponibilité des enseignants dans les établissements". On retrouve l’idée de l’annualisation des services émise dans le rapport sur le remplacement des enseignants. Dans les nouvelles obligations de service il y aurait les remplacements mais aussi la formation continue et "l’implication" des enseignants vis à vis du projet d’établissement. Idée qu’E. Macron vient d’annoncer à Marseille pour le premier degré.

Dernier étage de cette réorganisation : des évaluations nationales "à d’autres niveaux et disciplines" que les évaluations existantes. Ces évaluations généralisées alimenteront "le dialogue de gestion" des établissements", c’est à dire que les moyens donnés seront en fonction des résultats : c’est le pilotage par les résultats.

Avec cette nouvelle Note, la Cour est amenée à se répéter. L’annualisation des services, l’autorité des chefs d’établissement sur les enseignants, l’autonomie des établissements, l’école du socle ont déjà été avancés dans des rapports précédents de la Cour dès 2013 et 2015. On trouvera tous ces rapports cités dans cet article.

Le retour du New Public Management

Le modèle promu par la Cour des Comptes, sous l’inspiration de l’OCDE, est bien connu. C’est celui du New Public Management (NPM) : des établissements autonomes avec des managers à leur tête, le tout contrôlé par des évaluations nationales à tous les niveaux et pour tous les "fondamentaux", capables d’évaluer la gestion des établissements et donc permettant de "récompenser" ou de "punir" en fonction des résultats. Là où il a été appliqué en premier, aux Etats-Unis, on n’a pas démonté les outils informatiques d’évaluation. Mais on en est revenu en ce qui concerne le pilotage par les résultats. La plupart des états américains sont revenus sur les conséquences de ces évaluations sur les établissements et les enseignants. Car les évaluations nationales permettent également de mesurer "l’efficacité " de chaque enseignant.

En Europe les pays qui ont appliqué le modèle s’en sont mordu les doigts. L’exemple le plus abouti est la Suède où l’autonomie des établissements et les pouvoirs des chefs d’établissement sont allés tellement loin que l’OCDE elle-même a conseillé à la Suède un pas en arrière. Les établissements ne trouvaient plus ni professeurs ni chefs d’établissement. Et les résultats scolaires sombraient. Florence Lefresne et Robert Rakocevic ont montré les impasses du NPM dans 3 pays européens. Dans un entretien donné au Café pédagogique, Christian Maroy a montré ce que veut dire le "nouveau métier enseignant". Dans un ouvrage récent il montre les effets de son application.

Un débat dépassé

Le débat sur la gouvernance de l’Ecole ne se nourrit plus des préconisations du NPM. Comme le montre le dernier colloque du Cnesco, ce qui fait débat aujourd’hui c’est la façon d’accompagner le changement dans le système éducatif. Le pilotage par les résultats et les appareils statistiques, avec l’appui d’un renforcement hiérarchique, a clairement montré ses limites. On ne peut pas éviter les accommodements dans la mise en place des réformes. Quand on veut le faire avec des systèmes d’encadrement statistiques, on arrive à des fraudes et au teaching for the test. La vraie question est l’accompagnement. C’est une dimension où la Cour semble moins à l’aise que dans l’évaluation de l’efficacité comptable.

La privatisation de l’Ecole publique

Mais pas besoin d’en appeler aux modèles étrangers. Des chefs d’établissement ayant toute autorité, y compris sur le temps scolaire, et recrutant directement leurs enseignants, cela existe en France : c’est le privé sous contrat. Les évaluations nationales et internationales montrent que sa plus value est faible. Ses bons résultats reflètent un recrutement privilégié. C’est pourtant ce modèle de l’école privée, ou de la privatisation de l’Ecole, qui est proposé par la Cour comme, dans ses livres, par le ministre.

L’Ecole coute-elle trop cher en France ?

Mais les bases mêmes de la Note de l’OCDE doivent être débattues. D’abord sur les résultats du système éducatif. On les aimerait meilleurs mais le graphique même publié dans la Note page 10 montre que l’école française, selon PISA, obtient des résultats moyens en lecture, maths et sciences. On est en dessous des objectifs que nous nous sommes fixés mais dans la moyenne européenne.

Surtout il est faux de dire que la France dépense plus que les autres pays pour l’éducation. Nous avons pu montrer dans cet article que des moyennes peuvent être trompeuses. La France dépense un peu plus que la moyenne OCDE pour chaque élève : 11 201 $ contre 10 454 $ pour l’OCDE en 2018. Mais un seul grand pays développé dépense moins : le Japon (10 185$). Tous les autres grands pays développés dépensent plus. Ainsi l’Allemagne consacre 12 791$ par élève, le Royaume Uni 12 245, l’Italie 11 202 (un dollar de plus !), les Etats Unis 14 009$. Les pays qui dépensent nettement moins que la moyenne sont le Mexique, la Turquie ou encore en Europe la Hongrie et la Pologne. Et on fera grâce du coût des enseignants pour qui la Cour souhaite alourdir le travail et rogner sur leurs heures supplémentaires alors que leurs salaires sont très inférieurs à ceux des états européens équivalents.

Il est faux aussi de donner à entendre que la dépense d’éducation augmenterait trop vite en France. Selon Regards sur l’éducation (OCDE), la France fait partie des pays où la dépense d’éducation a le moins augmenté tout au long des années 2010. De 2012 à 2018, sa dépense par élève du primaire à la fin du second degré a augmenté de 0.5% par an. C’est trois fois moins que la moyenne de l’OCDE (1.6%) ou que la moyenne européenne (1.4%). En Allemagne, la dépense d’éducation augmente deux fois plus vite (0.9%), au Royaume Uni et aux Etats-Unis trois fois (1.3%), en Italie 4 fois plus vite.

Un certain désordre au sommet de l’Etat

Que retenir finalement de cette Note ? Elle ne contrarie pas le gouvernement. Au contraire elle reprend les projets de JM Blanquer qu’elle souhaite voir aboutir. Surtout il faut retenir du récent rapport et de cette Note leur date. Jusque là la Cour des Comptes publiait ses rapports après les élections pour influer sur le gouvernement élu. Maintenant, la Cour des Comptes publie ses rapports avant les élections. Elle ne vise plus à conseiller le pouvoir démocratiquement élu. Elle intervient dans la campagne électorale et vise à faire élire ses idées. Un certain désordre semble régner au sommet de l’Etat.

François Jarraud

Extrait de cafepedagogique.net du 14.12.21

 

Pour la Cour des Comptes, management et évaluation pour transformer l’école

“En dépit d’un effort budgétaire et de très nombreuses réformes pédagogiques, le système éducatif français présente des performances médiocres“, estime la Cour des comptes dans sa dernière note parue ce mardi 14 décembre.

Consacrée aux grands défis des prochaines années, cette analyse tente de décrypter certains leviers d’action alors que 110 Mds€ sont dépensés chaque année pour la dépense d’éducation (premier et second degrés, État, collectivités et ménages), soit 5,2 %du PIB (Produit Intérieur brut).

Une grande partie de la note est consacrée à la marge d’autonomie des établissements : “l’établissement du second degré demeure principalement un échelon d’exécution et non de conception, ses marges d’autonomie sont croissantes mais encore limitées.“

Si l’accroissement des responsabilités des chefs d’établissement et des directeurs d’écoles a été consacré (projet d’établissement obligatoire à partir de 1989, ndlr), en particulier pour mettre en œuvre les réformes éducatives récentes, “leur marge de manœuvre effective vis-à-vis des enseignants reste marquée par d’importantes ambiguïtés, qui obèrent de facto leur action“ affirment les sages de la rue Cambon, pour qui l’amélioration de la qualité de l’enseignement “passe bien par le renforcement de la fonction d’encadrement pédagogique au sein des établissements.“

La Cour des comptes considère dès lors que si les équipes de direction et l’ensemble des acteurs sont appelés à se mobiliser autour d’objectifs à respecter dans le cadre d’un projet d’établissement, les moyens qui leur sont attribués obéissent à un système de gestion “plutôt rigide en fonction de grilles horaires arrêtées nationalement, fixant des horaires d’enseignement et ne laissant guère de marges de manœuvre, y compris en matière de recrutement, aux équipes éducatives". Elle constate que les responsables d’établissement n’interviennent pas dans le processus d’affectation des enseignants, “contrairement à ce qui se passe dans les établissements d’enseignement privé sous contrat (où le recteur ne peut nommer un enseignant qu’avec l’accord du chef d’établissement concerné), et ils n’ont qu’une place seconde dans l’évaluation des enseignants. Peu d’entre eux se voient accorder des ‘postes à profil‘, c’est-à-dire adaptés à des besoins qu’ils ont définis.“

Conclusion, les choix pédagogiques opérés dans le cadre de l’autonomie “ne reposent encore que très rarement sur une analyse de la performance de l’établissement en matière de résultats des élèves“, et les indicateurs (résultats scolaires courants, résultats aux examens, absentéisme, exclusions, taux d’accès troisième-seconde/ seconde-terminale, poursuite de formation ou d’études, etc.) “sont largement sous-utilisés par les enseignants comme par les équipes de direction.“

Cependant, l’amélioration de la performance et de l’équité du système scolaire “exige une capacité d’adaptation plus forte aux contextes locaux et aux profils des élèves“ indique la Cour des comptes qui précise que “l’’évaluation de l’établissement en tant que tel, selon une optique plus large que les résultats scolaires (climat scolaire, relations avec les familles, orientation, etc.), est longtemps restée un angle mort du système français".

Elle ajoute qu’ “il convient de compléter cette transformation par une politique d’évaluation ambitieuse, (..) non seulement pour mieux mesurer la performance de notre système éducatif, mais aussi parce que l’autonomie et la responsabilisation renforcées ont nécessairement pour corollaire une évaluation accrue et rénovée (..). C’est grâce à cet effort d’évaluation que le système trouvera un nouvel équilibre ; or, il n’est qu’à mi-parcours de sa mutation.“ Elle souhaite que les évaluations mises en place dans le second degré soient étendues au premier degré, mais elles “n’auront de sens que si les établissements peuvent mettre en œuvre des projets éducatifs comportant un certain degré de différenciation de leur approche“, surtout en éducation prioritaire “où les efforts pour répondre au plus près aux profils des publics scolarisés devraient être intensifiés“.

Et d’estimer “regrettable que la France pratique peu des protocoles évaluatifs fondés sur des expérimentations, menées à grande échelle dans des établissements volontaires et sur des durées suffisantes pour être reproductibles. La réticence à différencier a priori les politiques éducatives pour des groupes d’élèves, à l’occasion de dispositifs expérimentaux, n’a pas été surmontée.“

Les enseignants, de leur côté, ont des missions “insuffisamment reconnues et mesurées“ aujourd’hui. Les sages de la rue Cambon pensent que la concertation et le travail d’équipe peinent à s’installer dans les pratiques, car “la formation initiale, dans le cadre du master métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la formation (MEEF), n’accorde pas une place suffisante au travail collaboratif“, tandis que le management “est peu outillé pour favoriser ces pratiques, d’autant que les emplois du temps des enseignants, définis sur le fondement d’obligations réglementaires de service focalisées sur les heures d’enseignement face aux élèves, et très rigides, ne comportent pas, sauf en éducation prioritaire, de temps dédié“.

De plus, perçue comme une “prescription descendante peu connectée aux besoins réels“, la formation continue se déroule “encore trop souvent sur le temps de classe au détriment des élèves“. Or, les crédits ouverts au titre de la formation continue “ne sont jamais consommés en totalité. Ils ne l’ont été qu’à hauteur de 70 % en 2019.“

Enfin, “les rares espaces disponibles dans l’établissement scolaire ne sont pas vraiment adaptés, hormis quelques exceptions, à un travail individuel (des enseignants, ndlr), ni équipés des outils dont chacun a besoin pour préparer ses cours, évaluer les travaux des élèves et se documenter“.

La note de la Cour des comptes ici (PDF)

Extrait de touteduc.fr du 14.12.21

 

EXTRAIT (page 15)
B - Des réformes pédagogiques qui ne suffisent pas à améliorer la performance
Les gouvernements successifs ont répondu aux difficultés de l’école par des réformes
intervenues selon un rythme rapide, portant surtout sur les cursus des élèves, en particulier dans le second degré, plutôt que sur l’organisation et le fonctionnement du système scolaire, pourtant déterminants pour accompagner le parcours des élèves.
Se sont ainsi succédé, depuis une quinzaine d’années, une réforme de la voie professionnelle (baccalauréat professionnel en trois ans), la réforme de l’éducation prioritaire, la réforme du collège, une réforme avortée des rythmes scolaires, la transformation de la voie professionnelle, le dédoublement des classes d’école dans l’éducation prioritaire, la réforme du lycée et du baccalauréat général et technologique, et l’introduction de l’obligation scolaire dès trois ans. La communauté éducative peine, malgré l’intérêt qu’elles peuvent présenter, à s’approprier ces réformes qui interviennent à un rythme soutenu, sans toujours prendre le temps de l’évaluation, et nécessitent un accompagnement par l’encadrement de l’Éducation nationale (corps d’inspection et chefs d’établissement) qui absorbe beaucoup
de temps, d’énergie, et en définitive de moyens (notamment de formation).

Cet empilement de réformes atteste, certes, l’attention portée au système éducatif, mais ne règle pas les difficultés. Certains progrès sont cependant avérés, comme par exemple le recul du décrochage scolaire, ramené de 13 % en 2010 à 8 % en 2020, grâce à une mobilisation vigoureuse de l’Éducation nationale et de ses partenaires. Pour autant, la performance globale du système éducatif français, appréciée par les évaluations internationales, reste médiocre malgré l’importance des moyens
mobilisés. [...]

 

Note du QZ : La Cour des comptes cite en exemple en matière de formation collective continue la mesure de concertation /pondération mise en palce en éducation prioritaire.

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