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Un rapport du Conseil économique et social : "Favoriser la réussite scolaire" (octobre 2002), qui traite longuement des ZEP

2002

Conseil économique et social

« FAVORISER LA RÉUSSITE SCOLAIRE »
9/10/2002

Malgré l’élévation du niveau des connaissances des élèves, des inégalités demeurent et trop de jeunes sortent encore du système scolaire sans qualification.

Face au défi de la « réussite scolaire », le Conseil économique et social définit les actions concrètes à mener sur le contenu des enseignements, la pédagogie, les partenariats, l’orientation scolaire et professionnelle ou encore la formation tout au long de la vie.

Extrait de l’avis du Conseil économique et social (octobre 2002) :

Améliorer l’action en faveur des ZEP

L’action en faveur des Zones d’éducation prioritaires (ZEP), outil au service de la réussite scolaire dans les zones géographiques particulièrement défavorisées, doit, pour notre assemblée, être maintenue, sous réserve d’une implification des dispositifs, qui depuis une vingtaine d’années, se sont ajoutés les uns aux autres, et surtout d’un recentrage sur les seuls territoires en grande difficulté.

En effet, les successives extensions de la carte scolaire des ZEP et Réseaux d’éducation prioritaires (REP) ont pu faire perdre du sens au dispositif, à cause de sa généralisation à des secteurs où l’Education nationale assure, même si c’est difficile, ses missions.

Le pilotage renforcé devra veiller, dans le cadre d’une concertation étroite avec les intervenants et les bénéficiaires, à mieux définir les objectifs des ZEP, à évaluer leurs résultats et à programmer, de façon pluriannuelle, des moyens adaptés. Il conviendra notamment d’y associer les acteurs des activités périscolaires, dont le développement et la coordination devront être recherchés et favorisés. Il conviendra également de lutter contre le caractère injustement stigmatisant que ce dispositif peut parfois présenter, avec la création de pôles attractifs.

Plus largement, notre assemblée rappelle que la politique des ZEP doit être soutenue par une politique sociale plus cohérente touchant à l’ensemble des difficultés des populations considérées.

[...]

Extrait du rapport présenté au Conseil économique et social (octobre 2002) :

La discrimination positive : les zones d’éducation prioritaire

Etayée par une enquête approfondie des ZEP dans l’académie de Lille, le Conseil économique et social régional du Nord-Pas-de-Calais a analysé, dans un rapport paru en mars 1999 sur « Le partenariat dans l’éducation prioritaire », l’évolution des ZEP depuis leur création, leur réussite et leurs dérives jusqu’à la veille de leur vingtième anniversaire.

1. La politique ministérielle à l’égard de la discrimination positive

L’origine anglo-saxonne du concept de discrimination positive remonte aux années 1960. Aux Etats-Unis, elle est liée aux difficultés du « melting pot ». L’idée selon laquelle la pauvreté culturelle de certaines minorités entraînerait une pauvreté économique, elle-même récursive sur l’appauvrissement culturel, donne lieu à des politiques de compensation qui mettent l’accent sur la variable linguistique. En Grande Bretagne, le rapport Plowden aboutit à la création des « Educationnal Priority Areas », c’est-à-dire à une politique de discrimination positive fondée sur la corrélation entre zones de pauvreté et retards scolaires.

Dans les années 1970, repris et porté sur le terrain syndical par M. Alain Bourgarel, responsable depuis au sein de l’Observatoire des zones prioritaires (OZP), le concept se fonde sur une analyse moins mécaniste des phénomènes et se double d’une approche pédagogique : il faut « donner plus à ceux qui ont moins », mais aussi « donner autrement », dans un contexte qui nécessite le partenariat. Les moyens ne suffisent pas à eux seuls ; il faut adapter les méthodes d’enseignement et faire ensemble.

A son arrivée au ministère de l’Education nationale en 1981, Alain Savary reprend cette idée, et la répartition de moyens supplémentaires est inscrite dans le collectif budgétaire. La circulaire de décembre 1981 précise les critères d’appréciation constitutifs de ces zones : « Autant que l’inadaptation de l’école, c’est la conjonction des difficultés dues aux insuffisances constatées dans différents domaines, et notamment ceux du travail, des loisirs, de l’habitat, de la sécurité, qui caractérise une zone prioritaire ». Ces éléments conjugués mettent en évidence le besoin d’une démarche de partenariat, interne et externe, que la circule préconise : « C’est pourquoi il vous faut rechercher, en concertation non seulement avec les représentants des personnels, mais aussi avec les élus locaux et en coopération avec les services régionaux et locaux des autres départements ministériels, tous les moyens d’une intervention multiple dont les effets conjugués ne peuvent que se renforcer ». La création de la ZEP est subordonnée à l’élaboration d’un projet de zone. Cependant le pilotage fait défaut, comme le note le rapport du CESR : « Le lancement des ZEP, c’est donc bien un formidable élan, une révolution des esprits, limités par l’absence d’une démarche clairement définie, les blocages administratifs et hiérarchiques, l’absence de soutien organisé aux équipes ».

De 1984 à 1990, M. Jean-Pierre Chevènement change l’orientation du ministère, en assignant au système une élévation considérable du niveau de qualification ciblée sur le baccalauréat, en donnant la priorité à l’instruction.

Cette politique a pour effet de freiner les initiatives et notamment le développement du partenariat. Les ZEP, qui fonctionnaient plutôt sur le mode autogestionnaire, sans pilotage ni soutien clairement organisés, connaissent des destinées diverses en fonction des engagements individuels et des difficultés rencontrées sur le terrain. La référence aux ZEP disparaît même ensuite des textes ministériels pendant la période du ministère de René Monory.

Dans le cadre plus vaste de la modernisation de l’Etat engagée par M. Michel Rocard et impliquant une collaboration accrue entre les services publics, le ministre de l’Education nationale, M. Lionel Jospin, tirant les leçons du passé, relance, par la circulaire de février 1990, les ZEP, en les dotant, cette fois, d’une démarche cohérente (diagnostic, projet, plan d’action, réflexion sur l’évaluation) et d’une structure administrative qui comprend aussi des coordonnateurs. La liaison entre ZEP et politique de la ville est organisée par la circulaire de décembre 1992 avec des conseils de zones et conseils de quartiers.

En 1997, M. Claude Allègre et Mme Ségolène Royal ouvrent une période de consultation, avec l’élaboration d’un rapport par Mme Catherine Moisan et M. Jacky Simon, une série de colloques régionaux clos par un colloque national. Ils fixent par deux circulaires (10 juillet 1998 et 28 janvier 1999) le cadre de la relance.

La révision de la carte des ZEP s’est accompagnée de la création des Réseaux d’éducation prioritaire (REP), qui associent aux ZEP des écoles et des collèges proches concentrant des difficultés en raison de leur environnement social, économique, culturel et méritant une vigilance et une aide particulière. Ces REP sont constitués sur des bassins scolaires cohérents et de petite taille de façon à permettre un pilotage de proximité. Cette extension s’accompagne d’une nouveauté : le contrat de réussite destiné à cadrer le projet et à l’engager dans une procédure d’évaluation. Mais elle a pour conséquence d’étendre le territoire de l’éducation prioritaire de plus de 40 % entre les rentrées scolaires de 1997 et 1999, essentiellement dans les zones urbaines. Plus d’un élève et d’un enseignant sur 5 se trouvent, en 1999, dans un collège de ZEP ou de REP. A la rentrée 2000, l’éducation prioritaire concerne environ 900 ZEP/REP et près de 1,7 million d’élèves. Plus de 21 % des collégiens sont désormais en ZEP ou REP.

A la veille du vingtième anniversaire des ZEP, le CESR du Nord-Pas-de-Calais tire le bilan suivant : « Si les principes de discrimination positive, de projet, de nécessaire partenariat n’ont jamais été officiellement remis en cause », il relève néanmoins un certain nombre de problèmes : « la faiblesse du pilotage (national, régional...), l’insuffisance du soutien méthodologique, la difficulté de surmonter les rigidités de l’institution (hiérarchie, cloisonnements...), la difficulté à dépasser les représentations traditionnelles (à commencer par les parents des milieux défavorisés) et, inversement, l’absence d’une définition claire des objectifs du partenariat (travailler sur l’environnement de l’école ou mieux adapter les méthodes de l’école à des publics hétérogènes), la difficulté d’identifier le rôle spécifique des ZEP dans le cadre de la politique de la ville ».

Cependant, le débat s’est depuis déplacé sur la notion même de discrimination positive, attaquée par ceux qui jugent que l’étiquetage « ZEP » donne une image dépréciative des établissements, provoquant l’évitement de scolarisation dans ces zones et aggravant la relégation sociale et les inégalités, puisque ce sont les familles les plus favorisées qui arrivent à contourner la carte scolaire.

En effet, en ZEP, 59 % des collégiens sont enfants d’ouvriers et près de 47 % en REP, contre un peu plus de 36 % dans les autres collèges. Ce phénomène a été largement analysé par tous les sociologues et il est évident que l’école ne peut, à elle seule, résoudre les problèmes générés par la non-mixité sociale des quartiers, qui perdure au point qu’il a fallu, par exemple, légiférer, en décembre 2000, pour contraindre les communes à atteindre un quota de 20 % de logements sociaux.

L’efficacité pédagogique est aussi contestée. Toutefois, les résultats statistiques ne sont pas simples à interpréter. Dans la revue Education et Formation de mars 2002, M. Jean Paul Caille constate que 13 % des élèves entrés en 6° en 1995 ont fréquenté un collège en ZEP au cours de leur quatre premières années d’études secondaires, le plus souvent en y effectuant tout le premier cycle. Globalement, ces élèves ont moins bien réussi que ceux jamais scolarisés en ZEP. Ce constat semble confirmer les craintes de ceux qui redoutent une déperdition de la qualité de l’enseignement.
Cependant, M. Jean Paul Caille, en affinant l’analyse de la situation, remarque que ce constat apparaît lié aux différences de milieu familial et de réussite à l’école élémentaire. En fait, à caractéristiques de départ comparables (même milieu familial et même degré de réussite à l’école élémentaire), les élèves de ZEP atteignent plus souvent la 2° générale et technologique sans avoir redoublé au collège. Au lycée, ils obtiennent ensuite le baccalauréat pour plus de 80 % d’entre eux, mais ils redoublent plus fréquemment la seconde ou la terminale. Au bout du compte, leurs chances de devenir bacheliers sont comparables à celles des élèves qui présentaient les mêmes caractéristiques de départ mais ont effectué leur scolarité en bénéficiant d’un environnement social plus favorable.

L’argument financier est aussi opposé. Financièrement, un élève de ZEP coûte 10 % de plus qu’un élève ordinaire, ce qui est toutefois beaucoup moins coûteux que le dispositif anglais. La dépense moyenne par an pour un élève en collège (élèves de ZEP compris) s’élève à 6 738 euros (44 200 francs), ce qui n’est pas excessif comparé à un élève de Classe préparatoire aux grandes écoles (CPGE) qui coûte 12 622 euros (82 800 francs). Cependant, comme le souligne M. Jean-Yves Rochex1, si l’on se réfère à l’un des deux impératifs initiaux, donner plus à ceux qui ont moins, il convient de s’interroger sur le sens du dispositif lorsque le nombre des élèves concernés par les zones prioritaires s’accroît régulièrement de façon importante.

2. Quel bilan tirer des ZEP aujourd’hui ?

Au terme du colloque international sur « La discrimination positive en France et dans le monde » en mars 2002, le bilan reste mitigé, sans pour autant remettre en cause un dispositif qui a, sans doute, évité l’explosion des quartiers.

Le degré de réussite, variable, dépend de la mobilisation des équipes enseignantes qui reçoivent une prime annuelle de 1 059 euros pour ces conditions particulières de travail. Cependant, selon M. Nicolas Renard, actuel président de l’Observatoire des ZEP : « le dispositif se réduit souvent à n’être qu’une prime à la pénibilité, avec l’assurance de classes moins nombreuses ».

Cette remarque rejoint l’analyse de M. Denis Meuret, qui se demande s’il n’y a pas une surestimation du déterminisme social et si les moyens attribués ont toute l’efficacité voulue : « un tiers peut-être des collèges ZEP ne se distingue en rien des collèges hors ZEP quant aux actions mises en oeuvre ». Il rappelle que les études de M. Gérard Chauveau ont mis en exergue quatre sortes de dérives possibles dans les établissements : la dérive activiste qui abonde en actions juxtaposées sans cohérence ; la dérive « défectologique » qui postule que les élèves auraient des handicaps insurmontables ; la dérive socio-éducative qui privilégie l’école comme lieu de vie ; la dérive sécuritaire qui se focalise sur la sécurité comme préalable à tout apprentissage). Cette situation amène M. Patrick Saramon, dans un article « Panser ou repenser les ZEP », à mettre en cause la démarche : « territorialisation et développement de procédures contractuelles, mettant en avant et sollicitant la responsabilité des acteurs locaux, s’appuient avant tout, dans le champ de l’école, sur l’engagement personnel (et irrégulier) d’un encadrement de proximité adossé à un cadre d’action piloté depuis le centre. Cette dissociation à rebours entre pôle de conception et pôle de réalisation augure d’une faible réactivité du terrain ».

Ces critiques ne doivent cependant pas occulter les apports essentiels, pour le système éducatif entier, de ce formidable laboratoire d’idées qu’ont été les ZEP. Si elles n’ont pas réussi à réduire suffisamment les écarts les plus extrêmes, elles ne les ont du moins pas aggravés, contrairement au système éducatif traditionnel, et elles ont donné naissance à des innovations majeures.

Pédagogiquement, la notion de projet est devenu une règle commune pour les établissements et pour les académies. La relation inter-degrés (école/collège au moins), inaugurée par les ZEP, se pratique sur tout le territoire. Dans le primaire, les ZEP ont participé à la création de la scolarité en cycles. Les ZEP sont initiatrices d’un partenariat qui s’avère de plus en plus indispensable pour mener à bien la politique de la ville concrétisée dans les contrats éducatifs locaux.

On leur doit surtout l’adaptation de l’Education nationale à la réalité locale par la création d’un projet local et une distribution inégale des moyens en fonction du projet. Ce principe d’inégale distribution a été généralisé depuis pour l’attribution des dotations académiques, calculées autrefois seulement en fonction du nombre d’élèves par degré, et qui intègre aujourd’hui les réalités socio-économiques territoriales dans les facteurs de pondération. Sur le plan comptable et juridique, la situation de distribution inégale des moyens n’est donc pas aujourd’hui liée aux ZEP, mais à la conception de la responsabilité de l’Etat dans la réduction des inégalités. Le rapport du Conseil d’Etat n°48 pour 1996 sur la notion d’égalité a confirmé que l’égalité formelle n’est pas la seule voie d’égalité ; notamment, l’inégale répartition des dotations de l’Etat est un moyen d’action qui n’est pas jugé contraire au principe d’égalité, qui, dans notre République, a une valeur constitutionnelle.

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